La symétrie variable des conventions contre la double imposition

De Panama à Paname

d'Lëtzebuerger Land du 23.03.2018

Marges En juin 2017, le gouvernement luxembourgeois annonçait fièrement qu’il comptait parmi les 67 premiers signataires de l’instrument multilatéral de l’OCDE. L’occasion de se profiler comme « early adopter » de la transparence, une auréole douteuse que pouvaient également afficher des juridictions offshore comme l’Île de Man, le Liechtenstein, Guernesey et Jersey. Le but de l’OCDE était la révision des milliers de conventions de non-double imposition, dont les lacunes sont exploitées pour arriver à des situations de double non-imposition. Or, de manière plus discrète, le gouvernement luxembourgeois avait envoyé 71 pages de réserves à l’OCDE. Cette stratégie minimaliste fut prisée par la place financière comme « le bon choix pour rester compétitif ». Car sur les 81 conventions bilatérales ratifiées par le Grand-Duché, l’Administration des contributions directes (ACD) devra en renégocier au moins 55 et y intégrer les nouvelles normes. En introduisant une myriade de réserves, le gouvernement comptait se ménager une marge de manœuvre. La première convention « nouvelle génération », signée ce mardi à Paris, montre qu’elle est réduite.

Pour le gouvernement luxembourgeois, c’était l’occasion rêvée de se présenter en élève « sérieux » de la transparence devant une coulisse de pompe républicaine. Que la première convention selon le modèle multilatéral soit signée avec la France, grand critique de la politique fiscale luxembourgeoise, avait une fonction symbolique. « Il faut considérer l’aspect politique, explique le président du groupe parlementaire DP, Eugène Berger. Nous pouvons démontrer aux Français, qui nous montrent du doigt, que nous ne sommes pas tels qu’ils aiment nous présenter. »

Sur la place financière, on a peu goûté la nouvelle convention. C’est qu’elle contient une clause qui confère à l’État français le droit de ne pas appliquer la convention s’il juge une optimisation fiscale comme abusive. Bercy se réserve même la possibilité d’amender la convention par de futurs « dispositifs analogues ». Ce point était jusqu’ici souvent contesté devant les tribunaux ; en le consacrant dans la convention, le Luxembourg crée une nouvelle clarté juridique, au profit de Paris. Parmi les optimisateurs fiscaux interrogés, on estime que le Luxembourg se mettait « entre les mains du législateur français », auquel il donnerait le monopole de décider de ce qui sera abusif ou non. À jouer au meilleur élève de la transparence, le Luxembourg ne pourrait que perdre ; la politique d’apaisement du ministre des Finances, Pierre Gramegna (DP), serait en fait une capitulation. (Quitte à ce qu’un retour au bon vieux temps de Luc Frieden, qui combinait laisser-faire vers l’intérieur, et défense crispée vers l’extérieur, est perçu comme impossible.)

Le Luxembourg victime de l’impérialisme juridique français ? Au niveau politique, le député Laurent Mosar (CSV) s’est fait illico le porte-parole de ces remontrances de la place financière, fustigeant un « unilatéralisme » qui produirait une « insécurité juridique ». Avec Gilles Roth, Laurent Mosar forme un odd couple au sein de la commission parlementaire des finances et du budget. Les deux députés chrétiens-sociaux s’y partagent les dossiers : au premier, la fiscalité et le budget ; au second, la place financière. Roth, qui passe pour le probable futur ministre des Finances, avait commencé sa carrière comme haut fonctionnaire au ministère des Finances. Durant cette mandature, il s’est profilé par des tirades contre le système des « stock-options », ce qui lui aura valu peu de sympathies de la part des managers de la place financière qui bénéficient de ce régime de défiscalisation massive. Mosar, de son côté, est un avocat d’affaires réputé comme un des lobbyistes « maximalistes » de la place financière, un faucon de la fiscalité. Entre les deux siège Claude Wiseler, l’homme indécis du milieu.

Or, que pèsent quelques multinationales et investisseurs français face aux 95 000 Lorrains qui font tourner l’économie luxembourgeoise ? Depuis Paris, Pierre Gramegna a tenté de vendre comme victoire la règle de « tolérance » de 29 jours pour les frontaliers français. L’État luxembourgeois gardera son droit d’imposition des salaires des frontaliers français à condition que ceux-ci ne travaillent pas plus de 29 jours par an en-dehors de ses frontières. C’est plus que pour le frontalier allemand (19 jours) et belge (24 jours), mais, par rapport à l’ancienne convention de 1958 qui fixait le seuil maximal d’une « mission temporaire » à 183 jours [sic], il s’agit d’une régression. D’autant plus qu’en pratique, le fisc français s’était montré étonnamment coulant concernant ses résidents travaillant au Luxembourg.

Things have changed Au lendemain de la signature de la convention, la puissante Association luxembourgeoise des fonds d’investissement (Alfi) expliquait dans un communiqué n’en détenir qu’une « version non-officielle ». Et de noter : « L’Alfi ne se prononcera pas avant l’accomplissement d’une analyse détaillée basée sur une version officielle de la convention ». (Parmi les fiscalistes consultés dans le cadre de cet article, aucun n’avait reçu une copie du traité durant sa négociation.) Dans un autre dossier, celui des crédits immobiliers et de leur encadrement macro-prudentiel, la Chambre de commerce s’offusquait il y a quelques semaines que les « représentants de la place financière » n’aient pas été consultés au préalable. Le gouvernement contreviendrait ainsi à « une bonne pratique unanimement reconnue », qui serait « utile et nécessaire afin d’éclairer le législateur ».

Décidément, les choses ont changé. Car si, officiellement, les conventions contre la double imposition n’étaient pas soumises à une consultation au préalable, officieusement, elles se préparaient de concert avec le secteur privé. Longtemps, elles étaient ainsi dictées par l’Arbed ; là où se trouvaient ses fabriques et principaux marchés, des conventions furent signées, comme en 1978 au Brésil ou en 1997 en l’Ukraine. Puis, c’était au tour des banques et de l’industrie des fonds à définir les juridictions prioritaires. Les fonctionnaires se font régulièrement briefer par les fiscalistes des Big Four. Ceux-ci peuvent mobiliser leur réseau et s’enquérir sur les régimes fiscaux à travers le monde, et leurs potentielles lacunes. Ils peuvent également relayer les doléances de leurs clients.

En 1996, ce fut le traité très avantageux conclu avec Washington qui allait mettre le Luxembourg sur la carte des multinationales américaines et lancer la machine infernale des rulings. Après la victoire de Donald Trump, la renégociation de la convention avec les États-Unis a été mise en mode veilleuse, au grand soulagement de la place financière. Car, alors que l’histoire va dans le sens de la transparence, plus une convention est ancienne et anachronique, plus elle est favorable pour le Luxembourg.

Cette mauvaise réputation La perception du Luxembourg comme paradis fiscal complique les négociations. Ainsi un pays-continent comme l’Australie aura toujours refusé une convention avec le Luxembourg, tandis que le réseau reste lacuneux en Amérique du Sud où, à part l’Uruguay et le Brésil, aucun pays n’en a signé. Cette défiance a ressurgi début février, en amont de la ratification de la convention entre le Luxembourg et le Sénégal. Les négociations avec un des sept « pays-partenaires » de la coopération avaient été longues. Côté luxembourgeois, des groupes d’ingénierie et d’infrastructure actifs au Sénégal poussaient à une conclusion. Le but du jeu étant de faire baisser au maximum l’impôt sur les dividendes, intérêts et redevances remontant du Sénégal vers le Luxembourg. Mission réussie : les taux définis dans la convention se situant entre cinq et quinze pour cent, en ligne avec ceux obtenus par le concurrent anglais.

Début février, Le Quotidien, un journal d’investigation sénégalais, avait ouvert ses colonnes à Elimane Pouye, le secrétaire général du Syndicat autonome des agents des Impôts et des Domaines du Sénégal. Sous le titre « ’Relation fiscale’ avec le Grand-Duché de Luxembourg, une liaison dangereuse ! », Pouye appelait à « une attitude prudentielle » : « Il ne faut s’étonner demain que des multinationales cherchent à optimiser leur fiscalité par une domiciliation au Luxembourg, ne serait-ce que par une simple adresse postale ». Magueye Boye, un inspecteur du fisc sénégalais, répondait dans un second article que le Luxembourg valait mieux que sa réputation : Le pays ne se trouverait ainsi pas sur la liste noire des « paradis fiscaux » de l’UE (en fait, aucun État membre de l’Union n’y figure). Et de citer le préambule de la convention luxo-sénégalaise où les États signataires s’engagent à ne pas « créer de possibilités de non-imposition ou d’imposition réduite par l’évasion ou la fraude fiscale ». (Ce passage-type se retrouve également dans la nouvelle convention franco-luxembourgeoise.)

À la tribune de l’Assemblée nationale du Sénégal, le député Ousmane Sonko, un ancien inspecteur des impôts, franc-tireur et coqueluche des médias locaux, estimait – à tort – que le Luxembourg ne participait pas à l’échange informatique. Et de pointer le risque que l’industrie pétrolière, minière et gazière « échappe à l’impôt » grâce au Grand-Duché. « On ne signe pas une convention fiscale avec un paradis fiscal », concluait Sonko.

Globe-trotters Quasiment aucun avocat d’affaires ou banquier luxembourgeois n’a mis les pieds aux Îles vierges britanniques ou au Panama, même s’il a fait fortune en en vendant les produits juridiques et sociétés boîtes-aux-lettres. Les seuls à avoir fait la tournée quasi-exhaustive de ces juridictions exotiques sont les fonctionnaires de la division « relations internationales » de l’ACD. Ce sont les globetrotters des paradis fiscaux. Les négociations des conventions fiscales se faisant normalement en deux rounds, ils ont séjourné à Andorre, Liechtenstein, Saint-Marin et Monaco ; à Guernesey, l’Île de Man et Jersey ; à l’Île Maurice et aux Seychelles ; à Panama, Barbade et Trinité et Tobago. Toutes des micro-juridictions avec lesquelles le Luxembourg a signé des conventions.

En avril 2009, le G20 plaçait le Luxembourg sur sa « liste grise » et sommait le gouvernement à signer au moins douze traités incluant l’échange d’informations sur demande. Le ministère des Finances dépêcha ses fonctionnaires à travers le monde pour atteindre le quorum nécessaire. En mars 2010, Le Parlement entérinait vingt nouvelles conventions, sans trop se poser de questions. Comme le déclarait à l’époque le rapporteur Lucien Thiel (CSV), il s’agissait de « prouver au monde entier que notre place financière n’est pas un trou pour l’argent sale. » Parmi les traités ratifiés ce jour-là, figuraient ceux avec le Bahreïn, le Qatar, Monaco et Liechtenstein. Il s’agissait en fait d’une entraide entre paradis fiscaux qui devaient tous recueillir un maximum de signatures en un minimum de temps pour ainsi se rendre « conformes aux standards internationaux ». L’OCDE se prêta à ce jeu de dupes, saluant le Luxembourg comme « très actif » et « rapide ».

En 2011 suivaient des conventions avec la Barbade, Panama et Saint-Marin. Lors des débats à la Chambre des députés, il ne se trouvait personne pour poser la question des liens avec ces juridictions. Seul le Conseil d’État faisait mine de s’étonner : « Les conventions entre la Barbade et le Panama ont retenu l’attention du Conseil d’État, lisait-on dans son avis. Le Conseil d’État n’a pas d’informations sur l’importance des échanges économiques existant entre le Luxembourg et ses deux États. » Le rapporteur – de nouveau Lucien Thiel – livrait candidement la réponse : En passant par les Caraïbes, les bénéficiaires économiques pourraient réduire, voire échapper à l’imposition de leurs dividendes. « Alors on comprend mieux pourquoi le détour traditionnel, via une société panaméenne par exemple, est si prisé auprès des spécialistes financiers ici au pays. »

Bernard Thomas
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