Krisenstimmung: Der Finanzminister will reichen Gemeinden die Subventionen kürzen, der Innenminister verspricht eine Reform, der Syvicol befragt seine Mitglieder nach „No-go-Areas“

Der Tanz beginnt

d'Lëtzebuerger Land du 08.02.2013

Der große Krach über das Geld blieb aus, als sich am Montagabend in Steinsel der Verband der Christlich-sozialen Gemeinderäte (CSG) zu seiner Jahresversammlung traf. Dabei hatte Émile Eicher, der CSV-Bürgermeister der Fusionsgemeinde Clerf, zuvor gemeint, es könne „hoch hergehen“. Als Präsident des Gemeindeverbands Syvicol schätzt er, dass „ein Drittel aller Gemeinden“ womöglich Probleme bekämen, ihren ordentlichen Kommunalhaushalt ohne Zwischenfälle übers Jahr zu bringen. Welche Mehrheit die Gemeinden regiert, ist dabei natürlich egal.

Aber vielleicht nahmen die versammelten CSV-Lokalpolitiker auch Rücksicht auf ihren Parteikollegen und Innenminister Jean-Marie Halsdorf, der während der Sitzung noch Akten gewälzt hatte und dann ziemlich aufgeregt erklärte: „Zu den Gemeindefinanzen kommt jetzt ein Projekt!“ Im März werde er es vorlegen, „und darin werde ich auch etwas zur Bevölkerungsentwicklung und zur Gewerbesteuer sagen“. In der Regierung habe sich dazu eine Arbeitsgruppe gebildet. „Da kommt was in den nächsten Wochen“, wiederholte Halsdorf. „Oder Monaten. Na, eher in den nächsten Monaten.“ So mancher im Saal wandte sich daraufhin stirnrunzelnd an den Nebenmann.

Möglich ist aber auch, dass die Lage so schlimm noch nicht ist. Auch wenn 2011 nur 68 Gemeinden über Haushaltsreserven verfügten, und obwohl laut dem Staatshaushalt für dieses Jahr die kommunale Gewerbesteuer, die rund ein Drittel zu den nicht zweckgebundenen Einnahmen der Gemeinden beiträgt, voraussichtlich nicht höher ausfallen wird als 2012. Dem kann die Regierung mit dem Dotationsfonds gegensteuern, über den die Gemeinden anteilig von der Lohn- und Einkommenssteuer, der Mehrwertsteuer und der KFZ-Steuer profitieren. Weil die beiden ersten die größten Einnahmenblöcke im Staatshaushalt sind und dieses Jahr vor allem die Mehrwertsteuer dank elektronischem Handel noch deutlich wachsen soll, kann der Dotationsfonds FCDF so weit zunehmen, dass aus ihm und der Gewerbesteuer für die Gemeinden unterm Strich mit 1,5 Milliarden Euro ungefähr so viel abfällt wie 2011 und ein knappes Prozent mehr als im vergangenen Jahr. Nach Einbruch sieht das noch nicht aus, eher nach Stagnation. Syvicol-Präsident Eicher aber warnte am Montag: Ab 2015, wenn die EU-Harmonisierungsregeln zum E-Commerce greifen, gingen Luxemburg „im ersten Jahr an die 400 Millionen Euro an Mehrwertsteuereinnahmen verloren, im Jahr danach 600 Millionen, und anschließend noch mehr“. CSG-Vorsitzender Gilles Roth, der député-maire aus Mamer, hält schon „demnächst“ den „Einbruch“ der Betriebssteuern für wahrscheinlich. „Dann brauchen wir eine Politik aus einem Guss und kein Gegeneinander“.

Das war eine Bemerkung, die sich auch an die Adresse der eigenen Reihen verstehen ließ. Denn obwohl es um die Gemeindefinanzen derzeit öffentlich noch nicht gerade hoch hergeht, sind sie seit den Staatshaushaltsdebatten und den beiden Sparpaketen der Regierung vom vergangenen Herbst ein politisches Thema und das Bild von „reichen“ und „armen“ Gemeinden geht um. Von den reichen mit hohem Anteil an der Gewerbesteuer, werden manche, wie Niederanven oder Strassen, von der CSV allein oder mitregiert.

Dieses Thema in die Politik getragen hatte zunächst Finanzminister Luc Frieden (CSV), als er bei der Vorstellung des ersten Haushaltsentwurfs im Oktober ankündigte, „künftig“ – wenn auch nicht gleich – könnte die Regierung sämtliche Subventionen an die Gemeinden von deren Anteil am Gewerbesteuer-Kuchen abhängig machen. Die Nachricht hatte es in sich. Zwar gilt dieses Prinzip für Kapitalbeihilfen aus dem Innenministerium zum Bau von „Basisinfrastrukturen“ wie Schulgebäuden, Friedhöfen oder Trinkwasserleitungen schon seit fünf Jahrzehnten. „Reich genug“, um diese Beihilfen nicht beanspruchen zu können, waren im vergangenen Jahr zehn Gemeinden: Bartringen, Colmar-Berg, Betzdorf, Koerich und Leudelingen, sowie die Hauptstadt, Niederanven, Sandweiler, Schüttringen und Strassen. Allerdings wären mit „sämtlichen“ Subventionen dieses Jahr 366,9 Millionen Euro gemeint und letztes Jahr 410,6 Millionen – wesentlich mehr als die 30,5 Millionen Euro Kapitalbeihilfen aus dem Innenministerium im vergangenen Jahr, die vielleicht nicht alle für Basisbauten vorgesehen waren. Unter „sämtlich“ würden auch Zuschüsse für den Musikunterricht oder die finanzielle Beteiligung an der Kinderbetreuung fallen; oder die staatliche Zuwendung an die Sozialämter und im Grunde auch die Zahlungen für Wohnungsbau- oder Klimapakte zwischen Gemeinden und Staat.

Vielleicht war Friedens Vorstoß deshalb nicht so ganz ernst gemeint und ein Testballon, oder auch ein Ausdruck für die Ratlosigkeit der Regierung, wie auf die zu erwartenden Einnahmenausfälle am besten zu reagieren und auf wen die wachsende Staatsschuld umzulegen sei. Als der parlamentarische Haushaltsausschuss Mitte Oktober über die Subventionen sprach, lag weder ein Zeitplan für die neue Regelung, noch eine Berechnungsbasis dazu vor. Die Reaktionen aus der Opposition von DP und Grünen waren entsprechend heftig. Aber als zwei Monate später, am 10. Dezember, im Luxemburger Wort eine farbige Karte die Gemeinden und ihre Pro-Kopf-Einnahmen aus Gewerbesteuer und Dotationsfonds FCDF zeigte, begann die Frage nach der „Verteilungsgerechtigkeit“ auch öffentlich die Runde zu machen. Ergab sich aus der Karte doch, dass 2011 die Einnahmen pro Einwohner zwischen 4 421 Euro in Luxemburg-Stadt und 2 079 Euro in Sandweiler differiert hatten.

Zwar war diese Darstellung nicht ganz korrekt. Sie bezog sich nur auf 2011; das Jahr, in dem massive Steuereintreibungen stattfanden, so dass die Gewerbesteuereinnahmen landesweit auf 708 Millio-nen Euro emporschnellten, während sie im Jahr zuvor bei nur 586 Millionen gelegen hatten, 2012 vielleicht bei 620 Millionen und dieses Jahr eventuell wieder bei 586 Millionen. Sie unterschlug auch, dass die aktuellen Mechanismen für den Gewerbesteuer-Finanzausgleich und die Zuwendungen aus dem FCDF-Fonds sich nicht nur auf die Bevölkerung einer Gemeinde beziehen, sondern auch auf die Arbeitsplätze vor Ort, die Bevölkerungsdichte sowie die Hektar Grünflächen außerhalb des Bauperimeters, was der Ausdehnung von Landgemeinden Rechnung tragen soll, die bei relativ kleiner Bevölkerung aufwändige Infrastrukturen unterhalten müssen. Dass nach den Statistiken des Innenministeriums für 2011 die Durchschnittswerte für die Pro-Kopf-Dotationen an die Kommunen ebenso wie die der Pro-Hek-tar-Zuwendungen ganz nah an den Medianwerten liegen, deutet an, dass die Verteilung der Gemeindefinanzen so ungerecht nicht sein kann.

Allerdings war es der Innenminister selber gewesen, der in der vorigen Legislaturperiode erklärt hatte, sei die Territorialreform unter Dach und Fach, würden auch die Gemeindefinanzen reformiert. Kleinen Gemeinden, die entweder zu größeren fusionieren würden, um die „kritische Masse“ von 3 000 Einwohnern zu überschreiten, oder sich zu Verbünden zusammenschlössen, stellte er eine höhere Basisdotation für die wichtigsten kommunalen Dienste in Aussicht. Finanziert werden sollte die nicht aus höheren Zuwendungen aus der Staatskasse, sondern mittels einer Deckelung im Gewerbesteuer-Finanzausgleich: Weil die Gewerbesteuereinnahmen jeder Gemeinde zunächst in einen gemeinsamen Topf fließen, um von dort als Eigenanteil und als umverteilter Anteil zurückzufließen, sollten die „zehn reichsten Gemeinden“ zu einer „außergewöhnlichen Solidarität“ veranlasst werden, schrieb Jean-Marie Halsdorf im März 2007 an den damals tagenden parlamentarischen Sonderausschuss zur Territorialreform. Damit wollte der Minister auch verhindern, dass sich in „einigen wenigen“ Gemeinden Haushaltsüberschüsse zu „exorbitanten Reserven anhäufen“ könnten, die „gegenüber den anderen untragbar“ wären und dank derer die besser gestellten sich bauen lassen könnten was und wo sie wollten, ohne dass der Staat steuernd einzugreifen vermöge. Und wobei womöglich gar noch eine staatliche Investitionsbeihilfe fällig würde. In den zehn Jahren zuvor hätten sich diese Subven-tionen vervierfacht und es sei „kein Ende abzusehen“, klagte Halsdorf. Deshalb sollten die Investitionsbeihilfen in einem zentralen Fonds gebündelt und daraus nur finanziert werden, was nach den Kriterien des IVL-Konzepts sinnvoll wäre. Entscheiden sollte das der Landesplanungsminister. Dieses Ressort hatte damals ebenfalls Halsdorf inne.

Heute aber spricht von der Territorialreform niemand mehr. Die Idee von den freiwilligen Verbünden mit 3 000 Einwohnern hat die politischen Konflikte der Jahre 2007 und 2008 um die Territorialreform nicht überlebt, Fusionen haben nicht allzu viele stattgefunden. Die ehemalige grüne Bürgermeisterin von Weiler-la-Tour, Tilly Metz, reist nun als Vorsitzende einer Task force mit informellem Auftrag des Ministers über Land, um bis Ende dieses Jahres vielleicht doch noch ein paar fusionswillige Gemeinden aufzutreiben, weil der große Plan eigentlich noch immer lautet, die Kommunalwahlen 2017 in einer neu geordneten Gemeindelandschaft stattfinden zu lassen. Inwiefern der Finanzreformansatz aus dem Territorialentwurf noch gilt, wurde nie mehr erörtert.

Die wichtigen Fragen von damals aber stellen sich heute verschärft wieder: Haben die Gemeinden genug Mittel? Werden die gerecht genug verteilt? Lässt sich ihr sinnvoller Einsatz besser steuern? Aber auch: Wie unabhängig vom Staat können die Gemeindefinanzen sein? Immerhin wurde die Abschaffung der Gewerbesteuer, der einzigen noch nennenswerten Kommunalsteuer, in den letzten zwei Jahrzehnten zur Entlastung der Unternehmen immer wieder mal angekündigt und dann wieder zurückgenommen, weil niemand wusste, wie sie ersetzt werden sollte. 2003 schlug der Syvicol vor, den Gewerbesteuersatz von drei auf ein Prozent zu senken und die Gemeinden zum Ausgleich stärker an Staatssteuern zu beteiligen. Damals sah das aus wie eine politische Option. Ein Jahr zuvor hatte die damalige CSV-DP-Regierung im Zuge einer Steuerreform für Privatpersonen und Betriebe zeitgleich mit einer Senkung des Körperschaftssteuersatzes auch den Gewerbesteuersatz um ein Viertel gekürzt. Heute kann man gar nicht ausschließen, dass die auf den Betriebsgewinn von Kapitalgesellschaften, Industrie- und Handelsunternehmen erhobene Gewerbesteuer sich von selbst kürzt: Drei Viertel des Erlöses stammen derzeit aus der Hauptstadt, davon werden 80 Prozent bei rund einem Dutzend großer Finanzunternehmen eingenommen. Sollte die Finanzbranche weiter schrumpfen, könnten die Gemeinden um so stärker auf den Staat angewiesen sein, der eigentlich sparen will und seine Steuereinnahmen am liebsten für sich behält.

Um zu helfen, dass die nun fällige Debatte halbwegs geordnet geführt werden kann, hat der Syvicol seinen Mitgliedern einen zwanzig Punkte umfassenden Fragebogen zugestellt. „Wir wollen sondieren, wo für die Gemeinden absolute No-go-Areas liegen, und welche Reformpisten sie sich vorstellen können“, sagt Émile Eicher dem Land. Daraus spricht Vorsicht, die nicht nur damit zu tun hat, dass Verteilungsfragen zwischen den Gemeinden stets hochpolitisch sind und eine Reform überdies nie gegen die Hauptstadt zu haben wäre, deren Bürgermeister Xavier Bettel (DP) sich beim Neujahrsempfang der Gemeinde schon laut jeden Versuch der Regierung verbat, der „reichen“ Hauptstadt etwas wegnehmen zu wollen, ohne dass vorher genau analysiert worden wäre, was sie für ihr vieles Geld alles leistet.

Noch ein Stück komplexer wird das Problem dadurch, dass sich sehr grundsätzliche Verteilungsfragen stellen könnten. Zum Beispiel gab es 2011 sieben Nettozahler in den Gewerbesteuer-Finanzausgleich: Es waren Bartringen, Betzdorf, Leudelingen, Luxemburg-Stadt, Niederanven, Schüttringen und Strassen, und das sind im Grunde seit Jahren dieselben. Die Zentralbank aber hat in einer Studie im Auftrag des Innenministers herausgestellt, bei einem starken Rückgang des Gewerbesteueraufkommens werde die Zahl der Nettozahler deutlich steigen. Die „außergewöhnliche Solidarität“, von der Jean-Marie Halsdorf vor sechs Jahren schrieb, bekäme dann eine Kontur, die sich heute noch niemand vorstellen kann.

Hinzu kommt, dass das lange gepflegte Konzept von den „zentralen Orten“ fragwürdig geworden ist. Es kam aus der Landesplanung und sollte neben Luxemburg-Stadt, Esch/Alzette und der Nordstad bestimmten größeren Gemeinden in sechs Planungsregionen erlauben, bevorzugt zu wachsen, um „besondere“ Missionen erfüllen zu können. Das Geld dafür sollte in Zusammenarbeit von Staat und Gemeinden regional verteilt werden.

Heute dagegen stellt die Zentralbank fest, dass die Pro-Kopf-Ausgaben in den zentralen Orten sich kaum von denen der anderen Gemeinden unterscheiden. Worin das Innenministerium einen Beweis dafür erkennt, dass es bisher allen Gemeinden finanziell gut ging, während der Syvicol eher findet, die zentralen Orte hätten noch nie genug Geld zur Verfügung gehabt, um ihre Rolle spielen zu können. Dazu hätten Aufgaben wie die Kinderbetreuung per Chèques-service in Krippen, Schul-Foyers und Maisons relais gesorgt, die die Regierung den Gemeinden übertrug, ohne sie zu fragen, und für welche die Zuwendungen die kommunalen Mehrausgaben nicht decken würden. Oder die Gehaltserhöhung, die die Regierung vor drei Jahren dem Lehrpersonal spendierte, ohne dass die Gemeinden, die ein Drittel der Gehaltkosten tragen, mit am Verhandlungstisch gesessen hätten.

Ganz abgesehen davon, wie über die Kinderbetreuung oder diese Gehälteraufbesserung entschieden wurde: Welche „Missionen“ moderne Gemeinden übernehmen sollen, ob zentraler Ort oder nicht, steht noch immer nicht fest. Eigentlich sollte das schon in der vorletzten Legislaturperiode geklärt werden, als der damalige Innenminister Michel Wolter (CSV) mit großem Publicity-Aufwand eine Diskussion um die „Neuaufteilung der Kompetenzen von Staat und Gemeinden“ startete. Die zweijährigen Beratungen gingen jedoch im Spätherbst 2003 mit nicht viel mehr als einem Entschließungsantrag der Abgeordnetenkammer an die Regierung zu Ende, dass nun endlich die Missionen neu verteilt werden sollten.

Wenn parteipolitischer Kleinkrieg und mangelndes Leadership damals wie fünf Jahre später bei der Territorialreform verhinderten, strukturell neue Wege zu gehen, ist es sehr unwahrscheinlich, dass nun auf die Schnelle eine Reform der Gemeindefinanzen gefunden wird, die mehr wäre als eine kleine Übergangslösung – schließlich finden nächstes Jahr Wahlen statt. Als gemeinsamer Nenner scheint jedoch eine Reform der Grundsteuer politikfähig zu werden. Eine, die weiter ginge als den Gemeinden zu erlauben, brach liegende Wohnbauflächen mit einer Extra-abgabe zu belegen, sofern sie sich trauen, das ihren Wählern zuzumuten.

Das bestehende System so zu ändern, dass den Gemeinden nennenswerte Einnahmen entstünden, wäre schon ein anspruchsvolles politisches Vorhaben. Denn dazu müsste das unter der Nazi-Okkupation eingeführte System der Immobilien-Einheitswerte entweder neu berechnet oder etwas an seine Stelle gesetzt werden – ein Kraftakt, zu dem vor drei Jahrzehnten die damalige Regierung gar nicht die Zeit fand, weil sie ihr Vorhaben vorher schon wegen der Proteste von allen Seiten lieber wieder begrub. Eine Grundsteuerreform hätte aber den Vorzug, die Staatskasse nicht zu beeinträchtigen, und mit wesentlich mehr Einnahmen aus dieser rein kommunalen Steuer wären die Gemeinden auch der finanzpolitischen Vormundschaft des Staates ein Stück weiter entzogen. Spielraum für weitere Gemeindefinanzdebatten könnte ebenfalls entstehen. Am Montagabend bei den Christlich-sozialen Gemeinderäten hieß es sogar, die Grundsteuer solle ausgleichen, „was die Gemeinden einbüßen“, und nur ein Lokalpolitiker im Saal meinte, die Grundsteuer sei ungerecht. Im Wahlkampf wird man wohl weiter sehen. Immerhin ist ja Krise, irgendwie.

Peter Feist
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