93 ONG sont agréées au Luxembourg. Analyse d’un marché exigu

Organisations para-gouvernementales

d'Lëtzebuerger Land vom 21.07.2017

New Kid Ce n’est pas encore officiel, mais ce sera bien Christopher Lilyblad qui, en septembre 2017, succédera à Christine Dahm comme directeur du Cercle de coopération des ONG de développement. Âgé de 29 ans et muni des lettres de noblesse des universités anglo-saxonnes, Lilyblad présente le profil-type du public manager : licence à l’université de l’État de Washington (Seattle), stage dans le bureau exécutif de la Clinton Foundation, master en « gouvernance et diplomatie » à Oxford (où il soutiendra prochainement son doctorat). Sa carrière professionnelle débute en 2014 comme « programme manager » de la Commission européenne au Cap Vert et se poursuivra chez Lux-Development, où il est actuellement « head of quality and communications ». Christopher Lilyblad est également président de la section CSV de Betzdorf, où il se présentera aux prochaines élection communales.

Au Cercle des ONG, il aura à rassembler un secteur très hétérogène. Le Luxembourg présente une densité en ONG sans pareille : 93 ONG agréées se marchent sur les pieds sur un marché aussi exigu que rentable. Or les logiques d’appareil, souvent assez prosaïques, de ce secteur économique sont rarement discutées.

Les réflexes protectionnistes ressurgissent à chaque fois qu’une nouvelle ONG tente de se faire une place dans le « charity business » grand-ducal. Les établis soupçonnent d’office les nouveaux-venus d’être des « parachutés ». Ainsi, lorsqu’en 2008, Care International installe une antenne au Luxembourg, les ONG locales craignaient pour leur part du gâteau des cofinancements. Quelques années plus tard, Care posa sa candidature pour adhérer au Cercle des ONG. À l’assemblée générale, l’ONG se présenta comme « totalement indépendante » de sa puissante organisation-sœur allemande. (Le Cercle revendique que l’association candidate « doit avoir une autonomie financière et de décision ».) Du tac-au-tac, un membre du Cercle lança : « Aussi indépendante que la Deutsche Bank au Luxembourg !? » Lors du vote, où chaque ONG, petite ou grande, dispose d’une voix, la candidature de Care n’obtient pas le quorum requis. (Care dit « ne pas exclure » une nouvelle candidature lors d’une prochaine AG.)

« Pleine d’empathie » Parmi les 73 membres du Cercle (certains acteurs comme la Croix Rouge et MSF n’en font pas partie, par souci de neutralité politique), les ONG mondiales côtoient de petites ONG locales. Pour la plupart créées il y a plus de trente ans, celles-ci sont souvent portées par une poignée de bénévoles, qui mobilisent leurs bonnes intentions et leurs réseaux personnels pour lever des fonds destinés à des projets très spécifiques et localisés : construire des puits à Jowhar en Somalie (Dash’Wayne), lutter contre les abandons scolaires au Cap-Vert (Athénée – Action Humanitaire), soutenir les familles du quartier populaire de Rosario en Argentine (Hëllef fir Rosario). Souvent la survie de ces ONG dépend de l’énergie de quelques bénévoles. Ainsi, en avril 2017, Hëllef fir Roario Asbl fut dissoute et ses activités et avoirs en banque (181 000 euros) transférés à Terre des Hommes.

Les « méthodes de gestion moderne » (comme les désigne le ministère des Affaires Étrangères dans son rapport annuel 2016) ont transformé les ONG en usines à produire des dossiers. Au nom de l’efficience, les nouvelles méthodes de management finissent donc par produire plus de bureaucratie. Dans la dernière évaluation des ONG agréées, la boîte de consulting Thésée écrit que les petites structures associent aux demandes de professionnalisation « un coût pouvant potentiellement dénaturer le principe même de leur action qui se veut essentiellement humaine, et pleine d’empathie ».

Les big players de l’humanitaire De la part des grandes ONG, les consultants eurent des retours plus positifs : « Elles assument sans détour le processus de professionnalisation en mettant en avant cette approche favorisant l’efficacité et l’efficience de leurs actions envers les bénéficiaires et les partenaires. » Aujourd’hui, la plupart des ONG internationales sont présentes au Grand-Duché, certaines à l’initiative de la société civile locale : Greenpeace (1984), Médecins sans frontières (1986), Handicap International (1997), Care (2008), Médecins du monde (2013). Pour compléter le tableau ne manquent plus que Safe the Children, Oxfam, l’International Rescue Commitee et World Vision.

Le Luxembourg constitue un marché intéressant. Les ONG internationales y trouvent une population aisée et une généreuse politique de cofinancement. La plupart fonctionnent comme des entreprises hiérarchisées et centralisées. À l’inverse des ONG locales, qui ont connu une longue transition du bénévolat à la professionnalisation, les grandes ONG commencent par établir une structure et embaucher des permanents. Leurs mécanismes à lever des fonds privés et institutionnels sont d’une grande efficacité et leur pénétration du marché se fait à coups de campagnes de marketing. Ainsi, lorsque Handicap International débarque en 1997, domicilié au début dans les locaux d’un avocat d’affaires qui en deviendra le président, elle frappe l’opinion publique par une gigantesque pyramide de chaussures, suivie d’une campagne d’affiches représentant des ministres et autres notables locaux photoshoppés en unijambistes.

Alors que dépenser de l’argent pour récolter de l’argent était longtemps honni parmi les ONG locales, l’arrivée des multinationales de l’humanitaire finira par changer les pratiques du secteur. Depuis dix ans, la plupart des grandes ONG ont prévu un budget pour agences de communication, annonces payantes et « toutes-boîtes ». Dans un pays composé à 48 pour cent de non-Luxembourgeois, les ONG internationales disposent d’un avantage compétitif : un nom de marque reconnu mondialement. Chaque expat a entendu parler de Handicap International ou de MSF ; mais qui parmi eux connaît les matadors nationaux que sont ASTM, Bridderlech Deelen ou Aide à l’enfance de l’Inde ? En plus, les ONG internationales peuvent s’appuyer sur un réseau d’experts, de chercheurs et de communicants, et ainsi réaliser d’importantes économies d’échelle.

Coopération et concurrence Parmi la douzaine d’acteurs du secteur interrogés dans le cadre de cet article, la plupart soulignaient la « complémentarité » entre ONG. Or lorsqu’il s’agit de fundraising et de cofinancement public, c’est la concurrence qui règne et quand de nouvelles conditions de cofinancement sont annoncées, chacun sort sa calculatrice. On ne peut réduire cette course aux financements à une logique d’appareil autonomisée ; personne ne veut être mis dans une situation où il aura à expliquer aux « partenaires » du Sud qu’après des années de financements, le projet de développement est tombé victime d’une rationalisation administrative.

Jusqu’ici, la croissance constante de l’enveloppe budgétaire a permis de masquer les dissensions. Entre 2006 et 2016, l’aide publique au développement est passée de 231,5 à 353,4 millions d’euros. En 2016, les 93 ONG agréées se sont réparti 56,8 millions d’euros, soit seize pour cent du total de l’aide au développement. Dans la tradition clientéliste luxembourgeoise, les acquis des ONG établies de longue date n’ont pas été mis à plat et elles continuent de bénéficier d’un taux de cofinancement étatique très élevé. Aucun gouvernement n’a osé restructurer le paysage fragmenté des ONG. Les ministres de la Coopération successifs ont tenté de contenter tout le monde. Et, grâce à la croissance – et donc indirectement grâce à la rente offshore –, ils y ont réussi. Mais cet équilibre reste fragile et l’entrée d’un acteur de la taille d’Oxfam risquerait de le rompre.

« Collectés au Luxembourg » Le ministère dispose de deux leviers pour réguler le marché des ONG et prévenir une « capture » des aides publiques par une ONG boîte aux lettres. D’abord, pour se faire cofinancer, chaque ONG doit se procurer un agrément ministériel renouvelable tous les deux ans. L’administration peut donc doser l’afflux de nouveaux acteurs. Mais la loi de 2012 prévoit surtout que les fonds propres de l’ONG (qui pourront être multipliés jusqu’à un facteur quatre par l’État) « doivent avoir été collectés au Luxembourg ». L’ONG doit donc bâtir une capacité de mobilisation au sein de la société luxembourgeoise. Le gouvernement a voulu éviter que les grands acteurs de l’humanitaire fassent ce que font toutes les multinationales : faire passer leurs capitaux par le conduit country luxembourgeois pour en bénéficier des largesses. Ce passage de la loi est plutôt flou : « collectés au Luxembourg », qu’est-ce que ceci veut dire sur une place financière internationale ? Or, n’ayant pas été contesté devant une juridiction européenne, il a tenu bon jusqu’ici.

Avec des taux de cofinancement pouvant aller jusqu’à 80 pour cent, les organisations non-gouvernementales sont, financièrement parlant, des organisations para-gouvernementales. Cette dépendance s’est accentuée depuis que les aides de l’Union européenne sont devenues quasi-inaccessibles aux petites et moyennes ONG luxembourgeoises, rapidement dépassées par l’effort administratif qu’une demande déclenche. Par volonté d’indépendance, certaines ONG, comme Greenpeace ou Amnesty, refusent tout cofinancement étatique. Depuis deux ans, MSF n’accepte plus les aides luxembourgeoises (qui pesaient assez peu dans ses recettes) et européennes, en signe de protestation contre la dernière mode politique : celle de lier coopération et politique de migration. À ce nouveau « Consensus européen », le rapport annuel de la Coopération fait brièvement allusion en évoquant des « éléments nouveaux et d’actualité tels que la sécurité, la migration, le rôle du secteur privé […] ».

Base sociale Au nom de qui les supposés « acteurs de la société civile » se prononcent-ils ? Alors que la génération post-soixante-huitarde est arrivée à l’âge de la retraite, la question de la base sociale se pose pour un bon nombre d’associations. Fin 2015, l’Association de solidarité Luxembourg-Nicaragua (ASLN) s’est officiellement dissoute et ses avoirs ont été transférés à l’Action solidarité Tiers Monde (ASTM). Le problème se situait moins du côté des financements – le ministère n’avait jamais rejeté un de ses projets – que du renouvellement des membres. Dans les milieux gauchisants, les Sandinistas représentaient un moment le nec-plus-ultra du chic anti-impérialiste. D’après les recherches de l’historien Charel Roemer, le bilan de 1982 de l’ASLN mentionne ainsi un don à un groupe de guérilla, le Frente Democrático Revolucionario. Dans la brochure d’anniversaire de 2010, ce militantisme d’antan sera passé sous silence ; on préférait mettre l’accent sur l’humanitaire. À la fin, ne restaient plus que deux membres actifs, le président et le trésorier.

Issue de la mouvance catholique de gauche, l’ASTM a réussi – tout comme l’Asti, Forum et le Mouvement Écologique nés à la même époque et dans le même milieu – à pérenniser ses activités en professionnalisant son appareil. Au début des années 1980, moins d’une demi-douzaine de permanents travaillaient pour l’ensemble des ONG de développement au Luxembourg. Aujourd’hui, rien que l’ASTM emploie dix équivalents temps plein. Elle garde un stock de donateurs conscientisés par des décennies de luttes tiers-mondistes. Cette base sociale, qui correspond également à une génération politique, se réduit d’année en année. Mais la question des fusions reste taboue. Dans les années 1980, l’hypothèse d’une fusion entre Frères des Hommes (une ONG dont l’assise était longtemps constituée de fonctionnaires européens francophones) et ASTM avait été discutée. Elle échoua, personne ne voulant abandonner son identité. La situation parmi la centaine d’ONG rappelle quelque peu celle des fabriques de l’Église. Chacun tient à son clocher.

The elephant in the room Paradoxalement, cela aura été sous la direction d’une ancienne banquière privée (spécialisée de surcroît dans l’optimisation fiscale) et sous la présidence d’un ancien délégué du personnel de la BGL (Armand Drews), que le Cercle des ONG aura assumé une approche critique vis-à-vis de la place financière. Dans un portrait publié dans Le Jeudi, Christine Dahm expliquait avoir entendu parler du Cercle de la Coopération lors de la présentation de l’étude Falk en 2009 : « Pour moi, c’était extraordinaire… une critique s’était courageusement élevée à partir de la société civile luxembourgeoise. » Elle était en pleine crise de conscience professionnelle, révoltée par les activités de trading de sa banque. Une année plus tard, elle sera engagée par le Cercle des ONG.

L’étude de Rainer Falk, avait été le premier test d’indépendance pour les ONG luxembourgeoises. Elles touchaient pour la première fois au centre névralgique du modèle d’affaires et le shitstorm ne se fit pas attendre. Le Premier ministre Jean-Claude Juncker (CSV) profita de sa déclaration gouvernementale pour admonester les ONG. Évoquant des « études primitives et primaires », il menaça ceux « qui s’occupent quasi professionnellement de l’aide au développement ». Juncker brisait ainsi le contrat tacite entre gouvernement et ONG, selon lequel cofinancement public n’équivalait pas à contrôle politique. Le Cercle des ONG capitula instantanément et retira l’étude en se distanciant de son auteur.

Les choses ont changé. Neuf ans après sa publication, les recommandations du rapport (« concessions sur l’échange d’informations », « country-by-country-reporting » pour les multi-
nationales) semblent étrangement inoffensives. Elles sont même devenues la nouvelle doxa gouvernementale. Le Cercle des ONG est membre d’Eurodad, qui lutte contre l’évitement et l’évasion fiscales, et Christine Dahm compte parmi les 29 membres fondateurs de Tax Justice Lëtzebuerg. Avec son départ, le Cercle des ONG pourrait se muer en pur service provider pour petites ONG dépassées par leurs tâches administratives. Jusqu’ici, il permettait d’affronter les sujets que les ONG, prises individuellement, préfèrent éviter ; après tout, elles ont besoin d’amis, de donateurs et de mécènes. Les piquets de protestation organisés en 2015 et 2016 contre le groupe agro-alimentaire Socfin (accusé par SOS Faim et ASTM d’« accaparement des terres ») furent la première fois que des ONG locales tentaient de troubler l’AG d’une holding domiciliée au Luxembourg. Elles n’auront réussi à mobiliser qu’une douzaine de leurs permanents, mais la présence d’une caméra de RTL-Télé suffisait à provoquer un léger trouble parmi les actionnaires.

Du Liechtenstein au Luxembourg Or, si besoin en est, le Cercle sait se montrer flexible. Ainsi, en mai dernier, il inaugurait sa nouvelle « Maison des ONG » provisoirement installée au Grund. Le loyer sera cofinancé durant trois ans à hauteur de mille euros par mois par la Fondation NIF. Créée en 1991 par un couple belge depuis décédé, cette fondation est dotée d’un patrimoine de cinquante millions d’euros. Enregistrée en septembre 2016 au Luxembourg, on retrouve parmi ses administrateurs Carlo Schlesser, qui a fait fortune dans la domiciliation de sociétés, et l’avocat d’affaires et bâtonnier François Prum. La fondation est issue du Trust NIF, une « Anstalt » domiciliée à Vaduz au Liechtenstein. Les nouveaux philanthropes sont arrivés.

Bernard Thomas
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