Témoignage de Jean Guill, ancien directeur général de la CSSF, sur la supervision bancaire luxembourgeoise (1974-2016)

La rupture du « cercle de confiance »

Jean Guill
Foto: Sven Becker
d'Lëtzebuerger Land vom 28.07.2017

L’ancien haut fonctionnaire Jean Guill (66 ans) a passé plus de trente ans à superviser la place financière. D’abord comme conseiller juridique au Commissariat au contrôle des banques (1974-1983), puis comme directeur à l’Institut monétaire luxembourgeois (1983-1998) et enfin comme directeur général de la Commission de surveillance du secteur financier (2009-2016). Entre 1998 et 2009, il était directeur du Trésor.

d’Land : Au Luxembourg, les frontières entre secteur financier et autorité de régulation ont toujours été très poreuses. À tel point qu’on ne peut pas vraiment parler de lobbying, mais plutôt de partenariat public-privé.

Jean Guill : Les frontières ne sont en effet pas aussi tranchées qu’on pourrait l’imaginer en théorie. C’est d’ailleurs une caractéristique de toutes les places financières. Le législateur et le régulateur ne travaillent pas dans le vide. Ils doivent connaître les exigences pratiques du secteur. Auprès du régulateur luxembourgeois, il existe toujours une panoplie de comités réunissant des experts de la place financière et fonctionnaires des ministères. Longtemps, le « Comité pour l’amélioration de l’infrastructure de la place financière de Luxembourg », où figuraient des représentants des études d’avocats, des banques et des fonds, préparaient les textes de loi ensemble avec les fonctionnaires de la CSSF ou de l’Institut monétaire luxembourgeois qui en assuraient la présidence et le secrétariat.

La législation financière naît donc d’un processus informel et très hybride ?

À mon avis, il est très important que ce soit le régulateur qui tienne la plume pour rédiger les projets de loi, en tenant compte des observations et des idées apportées par les praticiens. En employant cette méthode de travail, on obtient quelque chose de valable. Mais ce que je ne trouve vraiment pas bien, c’est que le ministère des Finances fasse écrire des projets de loi par des études d’avocats ou des firmes d’audit. Au cours des dernières années, cette pratique s’est malheureusement répandue. Je la dénonçais d’ailleurs dans ma préface au rapport annuel 2013 de la CSSF. La régulation financière est en soi un service public. C’est au régulateur de peser les différents intérêts en jeu. Car ceux-ci peuvent diverger, y inclus au sein du secteur financier. Le régulateur doit se poser la question : Avons-nous suffisamment protégé le public ? Pouvons-nous assurer le contrôle de l’application du texte ?

On pourrait dire que si le Grand-Duché n’a pas connu de vague de dérégulation financière dans les années 1980, c’est qu’il n’avait pas connu de mouvement de régulation avant.

En effet, contrairement aux États-Unis ou au Royaume-Uni, nous n’avons jamais dû abroger de textes sans les remplacer. S’il fallait réglementer, nous préférions commencer par le nécessaire en établissant un cadre très simple. Puis nous attendions de voir si ce cadre faisait ses preuves. Ce n’est qu’après que nous allions plus dans le détail, que nous ajoutions des couches successives.

Selon la théorie – très fonctionnaliste – des « cycles de régulation », une crise ou une innovation financière met la régulation sur l’agenda politique, puis, dans un deuxième temps, de nouvelles normes sont définies. Le législateur a donc toujours un retard à l’allumage ?

Forcément, car l’on ne saurait réglementer ce qui n’existe pas encore. Une innovation financière tout comme une crise produit une demande de protection et de sécurité juridiques qui peut émaner des clients ou des acteurs de la place financière. Ainsi, pour prendre un exemple qui remonte à 1983, nous avons réglementé le « trust », concept en fait très ancien et bien connu dans le droit anglo-saxon, que la place financière voulait offrir à sa clientèle, mais où tous s’interrogeaient s’il était compatible avec le Code civil. Franchement, il est rare que nous ayons inventé quelque chose de radicalement nouveau. Autre exemple, aussi au début des années 1980, Monsieur Jean Hamilius, alors rapporteur à la Chambre des Députés pour la nouvelle loi sur les fonds d’investissement, demandait : « Et si on introduisait une Sicav luxembourgeoise ? » Il ne l’avait pas inventée, puisque la Sicav existait déjà en France, mais son raisonnement était : Pourquoi ne pas la reprendre à notre tour mais en l’améliorant en vue d’une clientèle internationale ? C’est une de nos forces : le régulateur français regarde la clientèle française, le régulateur allemand regarde la clientèle allemande, nous servons tout le monde.

Vous avez dit que la CSSF veille à la fois sur les intérêts des banques et sur les intérêts des épargnants et investisseurs. Or, à l’inverse de ces premiers, ces derniers ne sont pas représentés dans le CA de la CSSF.

Outre que le conseil de la CSSF n’a aucune compétence en matière de surveillance, trouver une organisation représentative des consommateurs financiers est quasiment impossible. Il existe des associations représentant la clientèle luxembourgeoise, certes importante, mais elle ne constitue qu’une fraction des investisseurs. Or quels sont les intérêts communs entre un industriel belge, un investisseur suédois et un dentiste allemand ?

Dans ses discours, l’ancien Commissaire au contrôle des banques, Albert Dondelinger, invoquait sans cesse la formule du « gentlemen’s agreement ». Cette autorégulation était-elle efficace ? Et dans quel milieu un tel modèle pouvait-il fonctionner ?

Je dirais que l’autorégulation fonctionnait tant que la place restait relativement petite, à taille humaine. Il faut un petit groupe de personnes qui se connaissent et se comprennent, un cercle de confiance. Si les gens viennent de partout pour partir le lendemain, si vous ne savez plus ce que vaut la parole des uns et des autres, alors ce modèle s’écroule. Il faut alors introduire des règles écrites, des contrats signés. Cela vaut aussi pour l’attitude vis-à-vis du régulateur. Il y a quelques années, un membre du conseil de la CSSF s’interrogeait pourquoi nous réservions un budget pour frais de procès en me demandant : « Mais qui peut bien faire un procès à la CSSF ? » Le temps où un froncement des sourcils du régulateur suffisait, est bien révolu.

Dans les années 1980 à 2000, le manque d’effectifs avait conduit à une privatisation de la surveillance : Le Commissariat aux banques externalisait ainsi le contrôle des comptes aux firmes d’audit.

C’est exact. Au-début de ma carrière, le Commissariat faisait encore des contrôles sur place. Des fonctionnaires allaient dans les banques et y passaient plusieurs jours à analyser les livres et à interroger les employés. Puis s’ouvre une période d’environ trente ans durant laquelle, faute de ressources, les contrôles sur place seront l’exception. Même pour son « contrôle sur papier », l’autorité de surveillance se basait essentiellement sur les long form reports établis par les auditeurs externes. Ceux-ci faisaient donc en fait le travail de base de la surveillance.

Et qui surveillait les réviseurs ?

Personne. La Suisse suivait d’ailleurs la même approche. Au cours des dix dernières années, la situation a radicalement changé. La direction de la CSSF mise en place en 2009 a commencé à faire des contrôles systématiques chez les acteurs de la place financière. Aujourd’hui, la CSSF analyse également les données brutes en interne ; ce traitement a été facilité par les outils informatiques. Enfin, depuis 2010, la profession de l’audit est elle-même surveillée par la CSSF qui a mis en place tout un département pour contrôler chaque firme de révision de façon pointilleuse.

Comment ont évolué les effectifs de l’institution de supervision au cours des dernières décennies ?

Lorsqu’en 1974 j’ai commencé à travailler au Commissariat au contrôle des banques, on était tout au plus quelques douzaines d’agents. Avec l’arrivée successive de nouvelles banques par vagues nationales et le développement des fonds d’investissement, le régulateur a dû rapidement augmenter ses effectifs jusqu’à une bonne centaine de fonctionnaires. Ce nombre est ensuite resté assez stable pendant de longues années.

Quel était le profil de ces fonctionnaires travaillant pour le régulateur luxembourgeois ?

Au début, ils se recrutaient surtout parmi les jeunes encore proches de leurs études. La plupart restaient dans l’administration, encore que cela dépendait en partie de la conjoncture sur la place financière : durant les années plus moroses, les fonctionnaires étaient contents d’être à l’abri ; durant les années de boom, certains se faisaient démarcher par les banques. Celles-ci avaient pu voir les superviseurs à l’œuvre et savaient donc lesquels étaient les plus performants.

Et en sens inverse : y a-t-il eu de nombreux passages du secteur privé au secteur public ?

Le statut de fonctionnaire et le critère de l’ancienneté n’incitaient pas exactement les banquiers, avocats ou réviseurs à venir travailler pour l’État. Financièrement, cela aurait été une décision pénalisante, ils n’auraient jamais réussi à rattraper la carrière et les salaires de ceux qui étaient devenus fonctionnaires des années avant eux. Mais plus le régulateur se libérait des contraintes de la fonction publique, plus il recrutait des gens avec une réelle expérience, et surtout des étrangers. Sans faire sauter le verrou de la nationalité, nous n’aurions jamais trouvé les actuels 720 employés pour valablement remplir les postes vacants. La CSSF était une administration luxembourgeoise, elle est aujourd’hui également une institution européenne, membre du système européen de la surveillance financière.

Après la crise financière de 2007, il devenait vite clair que si le superviseur luxembourgeois ne montrait pas ses dents, il serait tout simplement écarté.

Je me rappelle de mon collègue anglais à l’Esma (ndlr : European securities and markets authority) qui me disait à l’époque : « Jamais je ne me serais imaginé devenir à tel point interventionniste. » Mais à ce moment, devant le consensus international et avec la mise en place d’autorités européennes de surveillance, l’interventionnisme s’imposait, c’était une évidence. Un régulateur national, voire un responsable politique, ne pouvait assumer le risque d’une lacune dans la surveillance. Si nous avions eu une autorité ne remplissant pas les standards exigés au niveau international, nous aurions rapidement été mis au ban. Aujourd’hui, la Banque centrale européenne, en tant que superviseur des banques dans la zone euro, peut dire à une autorité nationale défaillante : « Restez à la maison, continuez à dormir ! Nous arrivons et nous nous occupons de tout. »

Claude Marx, votre successeur à la direction de la CSSF, a été rapidement rattrapé par son passé de banquier privé. Il semblait pourtant évident que la vie professionnelle d’un ex-directeur de la HSBC Private Bank était fatalement liée à l’histoire de l’évasion fiscale…

Naturellement, un banquier privé a – entre autres –
eu à faire à de tels dossiers. Mais je ne crois pas que cela ait nui à sa crédibilité. La presse jase un moment, mais tout le monde comprend que c’était à une autre époque et que ce n’était pas lui-même qui avait initié ces dossiers. Les pratiques fiscales qui avaient cours sur notre place financière et ailleurs n’étaient pas nécessairement interdites. Quitte à ce que d’un point de vue moral elles n’étaient peut-être pas toujours justifiées.

En règle générale, tant qu’un sujet reste peu politisé, il peut être traité en cercle restreint par des experts et une industrie peut donc imposer plus facilement sa vision des choses. Une question hypothétique : si l’opinion publique s’était intéressée de plus près à la place financière, pensez-vous que cela aurait conduit à une régulation plus stricte ?

Alors il aurait dû y avoir différentes opinions au sujet de cette place. Je ne dis pas qu’il y ait une unanimité absolue dans la politique et dans le public, mais il existe néanmoins un consensus très large sur ce secteur qui – que nous le voulions ou non – est la source principale des recettes de l’État. Malgré les conjonctures politiques, personne n’a jamais mis en question qu’il fallait assurer le développement du secteur financier. Il n’y a pas de « Sträitkultur » sur ce sujet. Mais je trouve effrayant que le grand public ne se fait qu’une idée très approximative du secteur. En fait, c’est triste. Comme si la place financière se trouvait sur une autre planète…

En tant qu’homme privé, quelle était votre vue personnelle sur la place financière largement opaque et basée sur l’évasion fiscale des dernières décennies ?

J’avais mon opinion personnelle là-dessus. Elle était également liée à mon expérience professionnelle. J’avais été directeur du Trésor durant onze ans et j’ai toujours été convaincu que les gens doivent payer leurs impôts. S’ils le faisaient, ils seraient peut-être amenés à réfléchir sur les lois fiscales. La CSSF a certainement contribué à faire bouger petit à petit l’orientation de la place. Cela dit, et même si je devais assumer mon rôle de régulateur dans l’intérêt public, il y avait des acteurs aussi bien que des clients de la place financière qui m’étaient tout sauf sympathiques.

L’entretien a été mené le 24 juillet 2017

Bernard Thomas
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