In ihrem zweiten Bericht zur Innovation in Luxemburg stellt die OECD vor allem fest, dass es noch immer keine Strategie dafür gibt

Alles nützt. Alles?

d'Lëtzebuerger Land vom 08.05.2015

Es kommt nicht alle Tage vor, dass eine Luxemburger Regierung sich Politikempfehlungen der OECD voll und ganz zu eigen macht. Die Renten zu kürzen oder das gesetzliche Rentenalter anzuheben, empfiehlt die Pariser Wirtschaftsorganisation schon seit Jahren, die Abschaffung des Index auch. Zu einer beherzten Erhöhung der Dieselakzisen, damit der Tanktourismus nach Luxemburg zusammenbricht und die CO2-Bilanz des Landes sich schlagartig verbessert, hat sie ebenfalls schon mehrfach aufgerufen, und dass Luxemburg sich OECD-Standards in Steuerfragen unterwarf, bedurfte immer politischen Drucks mächtigerer Staaten.

Sehr offen war dagegen vor neun Jahren die damalige CSV-LSAP-Koalition für eine „Review“ der OECD zum „Innovationssystem“ im Lande. Sämtliche Empfehlungen daraus würden umgesetzt, erklärte der damalige CSV-Forschungsminister François Biltgen bei der Vorstellung des Berichts im Mai 2006, und in einer Parlamentsdebatte zum Thema wenig später war damit auch die Opposition einverstanden.

Seit zwei Wochen ist ein „Follow-up“ des OECD-Innovationsberichts öffentlich. Es kommt zum Schluss, dass die Forschungs- und Innovationslandschaft sich hierzulande ganz bemerkenswert entwickelt habe. Es stellt aber auch fest, dass noch immer nicht klar sei, wohin sie eigentlich gesteuert werden soll und warum. Und dass das auch damit zu tun hat, dass doch nicht alles umgesetzt wurde, was 2006 empfohlen worden war.

Aber mit der Innovation war das schon immer eine besondere Sache in Luxemburg. Gemeint damit ist die erfolgreiche Markt-Einführung neuer Produkte oder Dienstleistungen; innoviert werden kann aber ebenfalls durch neue Prozesse im Betrieb oder eine bessere Organisation. Aber war nicht der Übergang von der dominierenden Stahl-industrie hierzulande ab den 1980-er Jahren auf die dann ebenfalls dominierende Finanzbranche eine Innovation, eine gewaltige sogar?

Wahrscheinlich ja, denn Ökonomen sagen, nichts sichere längerfristiges Wirtschaftswachstum besser ab als fortlaufende Zuwächse an Arbeitsproduktivität, und die wiederum hingen vor allem davon ab, dass ständig innoviert werde. Der Produktivitätszuwachs durch den Übergang zur vom Finanzbereich dominierten Dienstleistungsgesellschaft aber war so stark, dass die Luxemburger Wirtschaft in den beiden Jahrzehnten vor Ausbruch der Finanzkrise doppelt so stark wuchs wie der europäische Durchschnitt.

Deshalb lag es nicht in erster Linie an einer Sorge über eine Wirtschaft, die an Produktivität verloren hätte, weil nicht mehr genug innoviert worden wäre, dass 2005 die damalige Regierung den Innovationsbericht bei der OECD in Auftrag gab. Hauptgrund war vielmehr, dass die EU drei Jahre zuvor die Lissabon-Agenda verabschiedet hatte. In ihr stand das kühne Ziel, Europa bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten „wissensbasierten“ Wirtschaftsraum der Welt zu machen, der innovativer wäre als die USA. Dazu sollten in allen Mitgliedstaaten bis dahin die Ausgaben für Forschung, Entwicklung und Innovation auf drei BIP-Prozent gestiegen sein. Für Luxemburg war das ein Problem: Zwar war der Anteil der Industrie an der Wirtschaftsleistung seit den Siebzigerjahren rückläufig, doch es gab weiterhin eine Reihe sehr forschungs- und innovationsintensiver Unternehmen, wie Goodyear, Paul Wurth, Delphi Automotive, Dupont de Nemours und Arcelor (damals noch ohne Mittal Steel). 2003 hatten die privaten Investitionen in Forschung und Entwicklung bei 1,58 BIP-Prozent gelegen. Der Anteil der öffentlichen Ausgaben für Forschung und Innovationsförderung war rund acht Mal kleiner. Wollte man ihn ganz schnell erhöhen, stellte sich nicht nur die Frage: Woher nehmen? Sondern vor allem: Wohin mit dem Geld? Letzteren Punkt sollte die OECD klären helfen.

Der Befund der ersten Review war diplomatisch abgefasst, aber eindeutig: Forschungs- und Innovationspolitik gebe es in Luxemburg eigentlich nicht. Sowohl in der Innovationsförderung der Betriebe, für die das Wirtschaftsministerium zuständig ist, mangele es an Führung, als auch im für die öffentliche Forschung verantwortlichen Forschungsministerium insgesamt. Was zu tun sei, entscheide für das Wirtschaftsministerium die Innovationsagentur Luxinnovation, für das Forschungsministerium sei der nationale Forschungsfonds FNR der Strategiegeber. In den öffentlichen Forschungszentren – die Uni war damals gerade mal zwei Jahre alt – werde an dem geforscht, wofür Gelder bereitstünden, und so gebe es von der Materialanalyse über Umweltforschung und IT bis hin zu Studien über die öffentliche Gesundheit viele „overlaps“ und damit potenziell eine Verschwendung öffentlicher Mittel.

Als Forschungsminister Biltgen Ende 2005 die erste, noch inoffizielle Fassung des Berichts las, war seine erste Reaktion, den öffentlichen Forschungszentren per Règlement grand-ducal Forschungsgebiete vorzuschreiben. Die OECD-Gutachter rieten davon ab. Besser sei es, ihnen nach dem Prinzip „Zuckerbrot und Peitsche“ Mehrjahresbudgets zuzuerteilen, diese aber an die Erfüllung von Leistungskriterien zu binden und bei Nichterfüllung die Zuwendungen zu kürzen. So würden die Zentren sich selbstregulierend mit der Zeit auf das beschränken, was sie am besten können.

Daneben riet die OECD, die Führung im System zu verbessern. Wirtschafts- und Forschungsministerium sollten ihre Rolle erfüllen, dabei miteinander kooperieren. Ein „Advisory board“ – entweder unter Leitung des Premierministers oder des Forschungs- und des Wirtschaftsministers im Duo, in jedem Fall aber unter Einschluss externer Experten –, sollte das „Fortschritts-Monitoring“ der Luxemburger Forschungs- und Innovationsagenda übernehmen. Basis der Agenda müsse eine Forschungs- und Innovationsstrategie sein, die Prioritäten enthält.

Neun Jahre später ist vieles anders. Die Zahl der Forscherinnen und Forscher im Privatsektor blieb zwischen 2003 und 2012 mit an die 1 600 Vollzeit-Äquivalenten ziemlich konstant, die im öffentlichen Bereich wuchs im selben Zeitraum von 300 auf 1 800. Das hat natürlich mit dem Wachstum der jungen Universität zu tun, die 2013 ein Budget von 168 Millionen Euro verwaltete und rund 6 200 Studenten sowie 1 450 Mitarbeiter (nicht alle in Vollzeit) zählte, von denen allerdings nicht genau zu sagen ist, wer forscht. Für die vier öffentlichen Forschungszentren wurden 2008 tatsächlich jene Leistungsverträge eingeführt, die die OECD im ersten Innovationsbericht empfohlen hatte. Seitdem erhält jede Einrichtung ein Basisbudget vom Staat, das an die 60 Prozent der Ausgaben deckt. Lagen die Zuwendungen des Staats an die vier Zentren im Jahr 2000 noch bei 8,4 Millionen Euro, waren es 68 Millionen Euro im Jahr 2013. Die Wissenschaftler-Belegschaft wuchs mit: bis 2013 auf rund 700 Personen (nicht Vollzeit-Äquivalente) in allen Forschungszentren zusammengenommen.

Die Qualität der Forschung im öffentlichen Bereich wird für die Uni alle vier Jahre von externen Gutachtern bewertet. In den Forschungszentren wurden zwischen 2010 und 2012 ausgewählte Abteilungen evaluiert. Besonders gute Noten erhalten an uni.lu neben dem Bereich Recht/Europarecht die beiden interdisziplinären Forschungszentren LCSB (das Luxem-bourg Centre for Systems-Biomedicine, das im Rahmen der 140 Millionen Euro teuren Biotech-Initiative der Regierung ab 2009 mit einem Institut aus Seattle aufgebaut wurde) und SnT (Centre for Security and Trust im IT-Bereich). In den öffentlichen Forschungszentren wurde vor allem der Material- sowie der Umweltforschung im Beleser Centre de recherche public Gabriel Lippmann hohe Qualität bescheinigt, ebenso der Herz- und der Krebsforschung am CRP-Santé.

Doch: Forschung ist nicht dasselbe wie Innovation. Grundlagenforschung sowieso nicht, aber selbst ein ausgesprochen anwendungsorientiertes Forschungsergebnis muss nicht zu einer Neuerung in einem Betrieb führen, die dessen Produktivität verbessert und am Ende wachstumsfördernd für eine ganze Volkswirtschaft wirkt.

Das ist für Luxemburg heute ein größeres Problem als 2005. Grund zur Sorge um die Innovation besteht nicht nur, weil statt der Lissabon-Agenda nun das EU-Programm Horizon 2020 die Ausgaben für RDI (Research, Development and Innovation) bis Ende dieses Jahrzehnts auf drei BIP-Prozent zu steigern vorsieht und die Regierung in ihrem Programm Luxembourg 2020 ankündigt, hierzulande würden sie dann 2,3 bis 2,6 BIP-Prozent ausmachen. Hinzu kommt, dass im Privatsektor weniger in RDI investiert wird. 2013 lagen die RDI-Ausgaben von Staat und Unternehmen zusammengenommen bei 523 Millionen Euro und damit ähnlich hoch wie die im IT-Wunderland Estland, das mehr als doppelt so viele Einwohner hat wie Luxemburg. Allerdings waren hierzulande die RDI-Ausgaben 2008, vor der Wirtschafts- und Finanzkrise, noch rund ein Viertel höher gewesen und der Rückgang ereignete sich im Privatsektor. Die Staatsausgaben für die öffentliche Forschung und die Innovationsförderung der Betriebe dagegen legten zwischen 2008 und 2013 von 183 Millionen auf 310 Millionen Euro zu. Zwar konnte das Statistikinstitut Statec bisher noch nicht genau ermitteln, wo im Privatsektor die RDI-Ausgaben besonders rückläufig sind, denn Innovationen im Dienstleistungsbereich sind notorisch schwer zu messen. Wie die Dinge liegen, haben sich die privaten RDI-Aufwendungen zwischen 2008 und 2013 aber nahezu halbiert, auf 0,7 BIP-Prozent und nur noch wenig mehr als die Staatskasse ausgibt (0,68 BIP-Prozent). Das ist zu einer Zeit, da nicht klar ist, wie die Abschaffung des Bankgeheimnisses und der bevorstehende Informationsaustausch über Steuervorentscheide für multinationale Unternehmen sich auf den Finanzplatz auswirken werden, keine guten Nachricht.

Weil die rückläufigen Forschungs- und Innovationsaufwendungen im Privatsektor vom Wirtschaftsministerium schon seit ein paar Jahren beobachtet werden, hat die DP-LSAP-Grünen-Regierung ein anderes politisches Verständnis von „Forschung“ als ihre Vorgängerin. CSV und LSAP wünschten sich 2009 in ihrem Koalitionsvertrag zwar auch eine „Forschung mit hohem Innovationspotenzial“. An erster Stelle aber dachten sie die Forschung mit Hochschulbildung zusammen und meinten, dass jene die an der Universität gegebene Lehre „bereichern“ müsse. Im Koalitionsvertrag von Blau-Rot-Grün dagegen steht, die Forschung habe „wenigstens eine doppelte Rolle“ zu spielen: Einerseits zur „Schaffung ökonomischen Reichtums durch Stimulation von Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum mittels Innovation“, andererseits „zur Lösung aktueller gesellschaftlicher Probleme beizutragen“, etwa in den Bereichen „Bildung, Integration und soziale Kohäsion oder Umweltschutz“.

Es ist deshalb nicht ohne Ironie, wenn die OECD im Follow-up ihrer Review an mehreren Stellen schreibt und ihre Vertreter auf der Pressekonferenz mit Forschungs- und Hochschulstaatssekretär Marc Hansen (DP) vor zwei Wochen auch erklärten, die „Wissensgesellschaft“ realisiere sich nicht nur durch Patentanmeldungen und Spin-off-Gründungen aus Universität und Forschungsinstituten, sondern ebenso dadurch, dass Menschen ausgebildet würden, die ihr Wissen dann im Beruf einsetzen.

Aber das ist letztlich nur ein Aspekt der noch immer nicht beantworteten Frage, welches „Forschungs- und Innovationssystem“ Luxemburg eigentlich erhalten soll und was man erreichen will: Die wichtigste Empfehlung von 2006, eine Strategie zu bilden, sei nach wie vor nicht erfüllt, so die OECD, und das damals empfohlene Advisory Board zur Politikberatung und zum „Monitoring des Fortschritts“ gebe es ebenfalls nicht. Wohl sei ein Conseil supérieur pour l’innovation et la recherche eingesetzt worden, dem Forschungsminister und Wirtschaftsminister gemeinsam vorstehen und dem im Ausland tätige Luxemburger Wissenschaftler und Forschungsmanager angehören, doch das Gremium spiele lediglich eine „marginale Rolle“.

Die Strategieschwäche lasse sich bis in die Universität hinein verfolgen: Besonders gewachsen sind die beiden interdisziplinären Forschungszentren LCSB und SnT. Letzteres sei mit 20 „Partnerschaften“ mit in- und ausländischen Unternehmen, die auch zur Finanzierung der SnT-Forschung beitragen, überdies ein Paradebeispiel für die Verbindung von Forschung und Innovation. Viel weniger Gewicht hätte dagegen, was an den drei Fakultäten von uni.lu geforscht wird, und das obwohl die Fakultäten den Großteil der staatlichen Zuwendungen empfangen. Wenn möglich, sollte die Uni sich schon innerhalb der nächsten sechs Monate eine Forschungsstrategie geben.

Nach Ansicht der OECD erfolgt auch die Forschungs- und Innovationsförderung der Betriebe durch das Wirtschaftsministerium nicht strategisch genug; sie sei „zu breit“ an alle möglichen Firmen gerichtet, ihr Nutzen „nicht nachgewiesen“ und die Beihilfen seien „vielleicht kein sinnvoller Einsatz öffentlicher Mittel“. Die OECD empfiehlt, die Gelder mehr an ausgewählte Branchen und Betriebe zu vergeben – worüber das Wirtschaftsministerium aber am besten nicht hausintern entscheiden, sondern diese Aufgabe „delegieren“ sollte: entweder an eine reformierte Innovationsagentur Luxinnovation oder an den nationalen Forschungsfonds FNR.

Was aus diesen Ratschlägen wird, steht in einigem Zusammenhang mit jener „Zukunft“, die Premier Xavier Bettel am Dienstag in seiner Erklärung zur Lage der Nation so oft beschwor, sich aber nicht so recht vorzustellen vermochte (S. 5 dieser Ausgabe). Bestellt von der Regierung war die neue OECD-Review ebenso wie die erste: Die Ausgaben für die öffentliche Forschung sollen bis zum Jahresende überprüft und vielleicht erhöht werden. Die Universität und die Forschungszentren, die seit 1. Januar allesamt „Luxembourg Institute of ...“ heißen, sollen bis Jahresende eine gemeinsame Forschungsstrategie entwickeln. Die Reform des Gesetzes über die Innovationsförderung der Betriebe steht ebenfalls an. Der nationale Forschungsfonds FNR wird seine Forschungsprioritäten überprüfen um zu entscheiden, ob es nicht vielleicht zu viele sind. Und im Zukunftspak der Regierung steht, bis 2018 sollen alle Forschungszentren „in einer einzigen Struktur regruppiert“ werden. Da ist der Bericht aus Paris eine Politikberatung zur rechten Zeit.

Aber Innovation, um die es wirtschaftlich geht, ist eben nicht dasselbe wie Forschung, die „nützen soll“, wie die Regierung das immer wieder nennt, oder jedenfalls sind die Zusammenhänge komplexer. Die US-amerikanische Ökonomin Mariana Mazzucato zum Beispiel hat in ihrem vielbeachteten Buch The Entrepreneurial State beschrieben, wie bahnbrechende Innovationen nicht durch risikobereite Unternehmer und Venture capitalists in einem von Regulationen möglichst freien Umfeld zustande kamen, sondern durch Bündnisse zwischen Forschungseinrichtungen und Unternehmern mit dem Staat. Wobei Letzterer eine Konzentration auf ganz bestimmte Themen durchsetzte und die dann ganz beherzt und konsequent aus öffentlichen Mitteln finanzierte. So gesehen, stellt sich in Luxemburg nicht nur die Frage, mit welchen Forschungsprioritäten man was erreichen will, sondern auch die, ob die Diversifikationsstrategien der Regierung für die Wirtschaft richtig sind und man sie entschlossen genug verfolgt. Zu entscheiden, welche Innova-tionen man will, wäre auch wichtig für die Universität und ihre Autonomie: Uni.lu auf alles festlegen zu wollen, „was nützt“, wie es im Moment das Gebot der Regierung zu sein scheint, käme einer Abschaffung der Uni als unabhängiger Faktor in der Gesellschaft gleich.

Mehr Geld kosten dürfte es aber, die Innovationen in Luxemburg stärken zu wollen: Die OECD-Review verliert auch ein Wort zur Cité des sciences in Belval. Als Standort, an dem ab kommenden September universitäre Lehre, Forschung und junge Firmen zusammenkommen, sei die Bedeutung der Cité des sciences gar nicht hoch genug einzuschätzen. Aufgefallen ist der OECD aber, dass der Bau jener thematischen Maisons, in denen Forscher aus der Uni und dem fusionierten Luxembourg Institute of Science and Technology (List) Seite an Seite arbeiten sollten, mangels Geld zurückgestellt wurde. Ihre Rolle als „Technologie-Drehscheibe“ könne die Cité des sciences damit aber nicht wirklich erfüllen. Der Staat sollte deshalb noch mehr in Belval investieren.

Peter Feist
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