Der Regierung kommt der Anlass für die Pflegeversicherungsreform abhanden. Vielleicht gibt es nur kleine Anpassungen

Der Sparzwang ist weg

d'Lëtzebuerger Land vom 03.06.2016

OGBL-Präsident André Roeltgen wollte nach der Sitzung des Nationalvorstands der Gewerkschaft am Dienstag keinen Kommentar zur Pflegeversicherungsreform machen. Noch sei „kein offizieller Text deponiert“. Stattdessen gebe es „Texte, die sich ständig ändern“. Da werde er „nicht auf einmal jeden einzelnen Punkt kommentieren“.

Das heißt natürlich nicht, dass die größte Gewerkschaft auf die vielen Textänderungen keinen Einfluss hat. Im Gegenteil: Vergangene Woche gab ihre Spitze LSAP-Sozialminister Romain Schneider zu verstehen, wenn er das drittbeliebteste Regierungsmitglied bleiben wolle, wie der jüngste TNS-Ilres-Politmonitor ergeben hat, dann sollte er sich überlegen, wie weit er geht mit der Pflegereform. Da war im OGBL der mit „Arbeitsdokument“ überschriebene Vorentwurf vom 22. April gelesen worden, mit dem der Minister bei den Gewerkschaften und den Pflegebetrieben vorfühlte. Offenbar überlegt nun nicht nur Romain Schneider, sondern die gesamte Regierung, wie weit sie geht. Als der Regierungsrat sich vergangenen Freitag zum ersten Mal mit dem Reformtext befasste, hatte der Sozialminister die Version vom 22. April schon geändert und änderte sie nach der Kabinettssitzung ein weiteres Mal. Bis Mitte dieses Monats will er die Gewerkschaften und die Copas, den Verband der Pflegebetriebe, erneut konsultieren.

Herauskommen dürfte nach dieser Übung, dass die Langzeitpflege doch mehr kosten darf. Denn auch wenn das niemand gerne zugibt, geht es bei der Pflegeversicherungsreform vor allem um Geld. In dem hundert Seiten langen Arbeitsdokument vom 22. April, das dem Land vorliegt, lesen sich der 40 Seiten lange Motivenbericht und die ebenfalls 40 Seiten umfassenden Artikelkommentare wie eine Anleitung zur Buchhaltung. Um die Frage, wie gepflegt wird und inwiefern das in Zukunft besser gemacht werden könnte, geht es in dem ersten großen Reformwurf zur Pflegeversicherung nach deren Einführung vor 18 Jahren mit keinem Wort.

Allerdings ist das weniger die Schuld der Regierung denn die ihrer Vorgänger. Was die Pflege hierzulande taugt, ist einfach unbekannt. Vom Sozialminister über die Gewerkschaften bis hin zu den Pflegebetrieben sagen alle, dass durch die Reform auf keinen Fall die „Qualität“ sinken dürfe. Doch was das sein soll, weiß niemand. Qualitätsstandards sollen erst jetzt eingeführt werden, eine einheitliche „Pflegedokumentation“ auch. Und endlich soll systematisch kontrolliert werden, was den Pflegeleistungsempfängern tatsächlich verabreicht wird.

Herbeigeführt werden soll diese kleine Revolution von oben her, mit großherzoglichen Verordnungen, weil es von unten her nicht geklappt hat. Zwar schuf eine kleine Änderung am Pflegegesetz 2007 eine Qualitätskommission und eine Normenkommission und drittens noch eine beratende Kommission. Doch der Verband der Pflegebetriebe konnte sich intern nicht auf Normen einigen und das CSV-geführte Familienministerium sperrte sich jahrelang dagegen, dass für „seine“ Alten- und Pflegeheime Vorschriften gelten sollten, die die vom kleinen Koalitionspartner verantwortete Sozialversicherung festgeschrieben hätte. So schön konnte Politik im CSV-Staat sein.

Allein diese Probleme zu beheben, wäre schon ein großer Schritt nach vorn. Aber weil er erst noch gegangen werden muss, wird es dem LSAP-Sozialminister der liberalen Koalition, ganz egal wie er seine neuen Textentwürfe abfasst, schwerfallen so zu tun, als diene die Pflegereform vor allem den derzeit 13 500 Pflegeleistungsempfängern. Das macht sie in in allen Punkten politisch angreifbar, wo rationalisiert oder regelrecht gekürzt werden soll.

Das ist ein sehr schwieriges Thema, weil im Pflegewesen Marktfreiheit bei vollständiger öffentlicher Finanzierung gilt und die Branche teurer werden muss, wenn ihr Angebot wächst. Da die Pflege personalintensiv ist und die Mitarbeiter ein parastaatliches Statut haben, sind Pflegekosten zu über 50 Prozent Personalkosten. Kommt eine Regierung mit Kürzungsabsichten daher, bilden die um ihre Umsätze besorgten Pflegebetriebe schnell eine politische Beutegemeinschaft mit den Gewerkschaften, für die Kürzungen und Rationalisierungen nach drohenden Entlassungen ihrer Mitglieder klingen.

Natürlich ist den Gewerkschaften klar, dass ihre Vertreter in der CNS, die die Pflegekasse verwaltet, laut Gesetz die Interessen aller Versicherten und Beitragszahler wahrzunehmen haben, und das sind, Grenzgänger inklusive, eine gute Dreiviertelmillion mehr Leute als OGBL und LCGB in der Pflegebranche Mitglieder zählen. So gesehen, dürften die Gewerkschaften nicht dagegen sein, wenn sinnlose und fragwürdige Pflegeleistungen abgeschafft oder zusammengestrichen würden, damit die Beiträge der Versicherten sich zielgerichteter einsetzen lassen. Aber das würde voraussetzen, dass jemand bewiese, welche Leistungen sinnlos oder fragwürdig sind. Mangels Qualitätsstandards und einer landesweit einheitlich dokumentierten Pflege, die sich auswerten ließe, geht das leider nicht.

Deshalb hat Romain Schneider auch nicht vor, tief in die Pflegeleistungen einzuschneiden. Sein Arbeitsdokument vom 22. April ist keineswegs die Umsetzung der Ankündigung im Koalitionsvertrag, die Pflegekasse werde nur noch für das „Nützliche und Notwendige“ aufkommen.

Das war eine Drohung gewesen, die die Pflegeversicherungsbilanz vom Mai 2013 aufgriff. Damals hatte noch unter Romain Schneiders Vorgänger und Parteikollegen Mars Di Bartolomeo die Geneneralinspektion der Sozialversicherung eine 400 Seiten lange Bilanz der Pflegeversicherung gezogenen. Darin stellte sie sehr vernehmlich fest, Luxemburg sei das einzige Land der Welt, in dem eine öffentliche Pflegekasse auch Leistungen bezahle, die keine Pflege sind, sondern allenfalls die Lebensqualität steigern. Das können Übungen zur Stimulierung Demenzkranker sein, aber auch Gruppenausgänge von Heimbewohnern oder Nachtwachen in den Heimen. Die so genannten „Unterstützungen“ machen heute fast 30 Prozent der Pflegeausgaben aus.

Wie man damit verfahren könnte, wurde ab 2014 viel diskutiert. Anfangs schien die Regierung zu Kürzungen ähnlich entschlossen wie ihre Vorgängerin: Die hatte nach den Wahlen 2009, unter dem Eindruck von Krise und Wirtschaftsabschwung und auch auf Druck der EU hin angekündigt, alle Zweige der Sozialversicherung „langfristig abzusichern“. Nach Gesundheits- und Pensionsreform war die Pflegeversicherung der letzte Punkt im Masterplan von CSV und LSAP. Doch nachdem die Pensionsreform ein Jahr länger dauerte als geplant, fand der damalige Sozialminister Mars Di Bartolomeo, man sollte die Pflegereform lieber bleiben lassen, denn die Juncker-Asselborn-Regierung wackelte schon. Erst Ende Mai 2013 machte er die große Bilanz zur Pflegeversicherung publik, die die Basis für die Reform liefern sollte. Sechs Wochen später kündigte die LSAP Jean-Claude Juncker die Gefolgschaft auf.

Heute plant Romain Schneider jedoch offenbar nicht die große Einsparung bei der „Unterstützung“, dem soutien. Stattdessen hat er den soutien in appui umbenannt und will ihn für zuhause durch mobile Dienste Betreute beibehalten. Lediglich in den Heimen soll die Pflegekasse in Zukunft für „unspezifische Unterstützungen in der Gruppe“ nicht mehr aufkommen – damit sind vor allem Nachtwachen gemeint, die ein Heim sowieso organisieren muss. Putzleistungen für Pflegebedürftige soll die Kasse ebenfalls nicht mehr tragen. Dagegen sollen die Ausgaben für „Gruppenausgänge“ nicht wegfallen, sondern durch eine Pauschale pro Person ersetzt werden. Die 200 Euro pro Woche, die im Arbeitsdokument vom 22. April vorgesehen waren, hat der Minister, Land-Informationen zufolge, aber schon auf 300 Euro erhöht, und angeblich wurden sie nach dem Regierungsrat vom vergangenen Freitag auf 400 Euro heraufgesetzt.

So viel Entgegenkommen noch ehe die neue Konsultationsrunde begonnen hat, lässt vermuten, dass die Regierung nicht einmal glaubt, dass Gewerkschaften und Copas kleinen Kürzungen zustimmen. Eigentlich hatte sie ja selber im November 2014 in der Bipartite den Gewerkschaften versprochen, Leistungsabbau in der Langzeitpflege werde es nicht geben. Doch vergangenes Jahr dachte der OGBL öffentlich darüber nach, würden in einem Heim Pflegebedürftige vor den Fernseher gesetzt, müsse dafür ja vielleicht nicht die Pflegekasse aufkommen. Und Copas-Präsident Marc Fischbach meinte, für bestimmte Gruppenaktivitäten könnten die Leute künftig selber zahlen.

Fragt sich nur, ob Copas und Gewerkschaften das noch immer so sehen. Letztere, weil zurzeit der Kollektivvertrag im Pflegewesen verhandelt wird und OGBL und LCGB darauf drängen, dass die Laufbahnen des parastaatlichen Personals an die der Pfleger im Staatsdienst angepasst werden. Gut möglich, dass beide Gewerkschaften daher jede Kürzung bei den Pflegeleistungen ablehnen. André Roeltgen unterstrich am Dienstag: „Wir wollen eine Versorgung, die die Lebensqualität erhält, wenn nicht gar steigert.“

Die Copas wiederum traut der Regierung und dem Sozialminister nicht mehr über den Weg, seit der Zukunftspak im ersten Halbjahr 2015 mobilen Pflegediensten und Heimen Umsatzverluste von fast 20 Prozent einbrachte und sich damit viel stärker auswirkte, als die Regierung annahm. Der Sozialminister musste im Herbst zurückrudern und zustimmen, dass die CNS für Betriebe die der Zukunftspak „nachweislich geschädigt“ hat, Überbrückungskredite bereitstellt.

Und interessanterweise ist es nicht in erster Linie die Pflegeversicherungsreform, sondern die „neue Haushaltspolitik“, die Pflegekosten einsparen soll: Laut Vorprojekt vom 22. April soll 2017, wenn die Pflegereform in Kraft wäre, durch sie die Staatskasse um rund fünf Millionen Euro an Pflegeausgaben entlastet werden, dagegen um zehn Millionen durch „BNG“, das Budget nouvelle génération. 2020 soll die Reform 3,5 Millionen einsparen helfen, das BNG 22 Millionen, und 2025 wären die Ausgaben durch die Reform um neun Millionen Euro kleiner und um 30 Millionen durch das BNG.

Bemerkenswert ist das deshalb, weil der Staat sich im Unterschied zu Kranken- und Rentenversicherung nicht an den Einnahmen, sondern an den Ausgaben der Pflegekasse mit 40 Prozent beteiligt. Die 15,5 Millionen Euro Einsparungen 2017 durch Reform und BNG sind deshalb nur zwei Fünftel von insgesamt 38,8 Millionen und die 39 Millionen im Jahre 2025 nur zwei Fünftel von um 97,5 Millionen Euro verringerte Ausgaben für die Pflegekasse. Das sind keine kleinen Beträge, und sie werden in den nächsten Wochen sicherlich noch für Auseinandersetzungen sorgen. Der zweite große Stein des Anstoßes, vor allem für die Gewerkschaften, dürften die „Pflegepauschalen“ sein.

Sie sind schon im Regierungsprogramm erwähnt. Der Sozialminister präzisiert nun: Der Pflegebedarf einer Person soll auch weiterhin individuell erhoben und in Minuten ausgedrückt werden. Aber während heute daraus ein Pflegeplan mit Minutenangaben erstellt wird, soll aus den Pflegeminuten in Zukunft zum einen eine „Versorgungs-Synthese“ und zum anderen eine Pflegepauschale abgeleitet werden. In einer von 15 Pauschalen würde der Minutenbedarf pro Woche zusammengefasst. Je nachdem, ob jemand zuhause von einem mobilen Pflegedienst oder stationär in einem Heim versorgt wird, wären die Pauschalen unterschiedliche.

Weil Pauschalen immer ein Instrument zum Kostenmanagement sind, soll die Versorgungs-Synthese verhindern, dass künftig schlechter gepflegt würde. Die Synthese würden die Leistungsempfänger und ihr Pflegebetrieb ausgehändigt erhalten. Darin soll in ganzen Sätzen beschrieben werden, worauf ein Anspruch besteht; nach Darstellung des Sozialministeriums würde das damit zum ersten Mal wirklich verständlich. Die Synthese würde „Pflegeziele“ beschreiben, die an die neuen Standards geknüpft werden sollen, die es heute noch nicht gibt. Die Einhaltung der Pflegeziele soll kontrolliert werden.

Das Problem ist freilich, dass all die neuen Regelungen in separaten Verordnungen untergebracht werden sollen, deren Inhalt noch unbekannt ist. Deshalb kann eigentlich nur die Cellule d’évaluation et d’orientation zur Pflegeversicherung, die mit dem neuen Gesetz zu einer Autorité de l’assurance dépendance aufgewertet werden und wesentlich mehr Personal erhalten soll, sich die Zukunft richtig vorstellen.

Ob mehr Erklärungen zum neuen Ansatz reichen werden, um die Gewerkschaften davon zu überzeugen, ist allerdings nicht sicher. Während für die Pflegebetriebe die Forfaits kein allzu großes Problem darstellen, sind sie vor allem für den OGBL eine regelrechte Kampfansage. Nein zu den Pflege-Wochenpauschalen sagt die größte Gewerkschaft nicht zuletzt auch, weil sie strikt dagegen ist, dass eines Tages die Krankenhäuser nach Fallpauschalen finanziert werden könnten.

So dass in den nächsten zwei Wochen tatsächlich die wichtigsten politischen Entscheidungen zur Pflegereform fallen werden. Am Ende wird es um einen Deal gehen, der jeden zufriedenstellt, der die Pflegebetriebe weiter wachsen lässt, der den Gewerkschaften die Sorge nimmt, durch zu viel Sparen könnte der Kollektivvertrag in Gefahr geraten, und für den Sozialminister und die Regeirung muss etwas dabei sein, dass sich als Fortschritt verkaufen lässt.

Dass die Regierung beim Geld weiter nachgibt, ist denkbar: Als sie das Reformvorhaben ihrer Vorgängerin übernahm, spann sie die Erzählung von der Pflegekasse weiter, die bald leer sein würde, „falls nichts geschieht“. Nun aber verzeichnet die Kasse wegen des Wirtschafts- und Beschäftigungsaufschwungs nicht nur Überschüsse. Die Pflegeversicherungs-Bilanz 2013 war auch auf Basis des ein Jahr vorher veröffentlichten Berichts der in letzter Zeit viel erwähnten Ageing Working Group der EU-Kommission geschrieben worden. 2012 hatte ihr Bericht Luxemburg vorhergesagt, das für die Sozialbeiträge wichtige Beschäftigungswachstum werde schon vor 2020 unter ein Prozent fallen. Dagegen prognostizierte die Arbeitgruppe drei Jahre später 2,7 Prozent bis zum Jahr 2020, einen Einwanderungsüberschuss von über 10 000 Personen bis in die Mitte der 2030-er Jahre und den 1,2-Millionen-Einwohnerstaat im Jahr 2060. Mit dem glatten Gegenteil jener Zuversicht, mit der schon 2014 der Finanzminister und frühere Handelskammer-Direktor erklärte, bis zum Ende der Legislaturperiode bestehe rentenpolitisch kein Handlungsbedarf, und mit dem die Regierung nun ihre rund eine halbe Milliarde Euro teure Steuerreform für finanzierbar hält, müsste der Sozialminister Gewerkschaften und Pflegepatronat vom Handlungsdruck in der Pflegekasse überzeugen. Der OGBL ist jetzt schon sicher, es sei kein Problem, wenn die Pflegereform mehr Zeit braucht.

Peter Feist
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