Luxembourg – une économie en constante mutation depuis le Zollverein

Niches et libre-échange : le modèle luxembourgeois

d'Lëtzebuerger Land vom 18.05.2018

L’économie luxembourgeoise a connu une évolution spectaculaire. Si les priorités économiques du Luxembourg sont souvent bien connues par nos interlocuteurs, les débuts le sont bien moins. Osons donc un regard sur l’histoire et commençons par le Zollverein, qui marque le début de l’industrialisation du pays.

Le Zollverein, une aubaine malgré nous

Rétrospective historique Dans l’arrêté royal du 31 décembre 1830, Guillaume Ier écrit que « notre Grand-Duché de Luxembourg sera gouverné par Nous, distingué et séparé du royaume des Pays-Bas ». Cette idée ne devint une réalité qu’avec la ratification du traité de Londres de 1839 par son successeur, Guillaume II, qui a consacré la séparation entre le Grand-Duché et sa partie wallonne rattachée à la Belgique.

La révolution belge de 1830 suivie par la période troublée jusqu’à la ratification du traité de Londres a certes établi les fondements du Grand-Duché comme État, mais n’a pas conduit à une discussion raisonnée sur le modèle économique à adopter. À vrai dire, les intérêts sectoriels étaient forts divergents : l’agriculture, de loin première branche d’activité en importance voyait son modèle de spécialisation remis en cause par la séparation des deux Luxembourg ; la tannerie, la ganterie, la faïencerie et la production de fonte avaient des intérêts divergents en fonction de leur situation concurrentielle respective et des débouchés sur un des marchés limitrophes.

Ce sont dès lors des considérations politiques et la position respective des puissances étrangères en cause qui ont largement déterminé la future organisation économique du pays. Les choix faits, notamment grâce au soutien majoritaire de la première assemblée plénière de la Chambre de Commerce ont conduit à l’adhésion au Zollverein allemand par le traité du 8 février 1842 et à l’obtention, trois ans plus tôt, du vote de la « loi de faveur » par le Parlement de Bruxelles, établissant la franchise commerciale ou bien abaissant les tarifs douaniers de moitié à entre cinq et dix pour cent avec la Belgique.

L’adhésion au Zollverein ne fut pas partagée par tous les citoyens luxembourgeois. Au cours des années, les craintes de la population luxembourgeoise se sont toutefois avérées injustifiées si l’on tient compte du développement général de l’économie luxembourgeoise et de la sidérurgie en particulier.

Zoom sur la sidérurgie L’adhésion au Zollverein allait devenir pour la sidérurgie naissante un puissant stimulant grâce auquel ce secteur a pu se développer en l’espace de cinquante ans comme le fer de lance de l’économie luxembourgeoise. Alors que la production de fonte n’atteignait que 9 000 tonnes en 18461, déjà exportées en grande majorité, celle-ci est passée à 1,5 million de tonnes en 1917, soit un facteur de multiplication de 170. En 1899, le Luxembourg assurait presque quinze pour cent de la production de fonte du Zollverein.

Du point de vue de l’apport budgétaire, le Zollverein peut clairement être considéré comme une aubaine pour le Luxembourg. Sur toute la période d’affiliation du Luxembourg au Zollverein, les recettes issues de ce dernier ont représenté un quart des recettes globales de l’État2. Fort de cette consolidation budgétaire, le Grand-Duché a pu se doter à partir de 1859, d’un réseau ferroviaire qui constituait un véritable coup de fouet pour l’exportation de produits issus notamment de l’industrie sidérurgique.

Au-delà de l’apport de capitaux par les Allemands, il y a également lieu de mentionner l’impact favorable sur le marché du travail luxembourgeois. L’Allemagne a également donné accès à ses ingénieurs et ouvriers allemands. En 1913, 3 964 des 5 678 ouvriers étrangers provenant de nos trois pays voisins (c’est-à-dire 70 pour cent des ouvriers frontaliers) avaient le passeport allemand3. L’apport du Zollverein a de multiples facettes.

Le Luxembourg – pays ouvert par conviction et par nécessité

L’heureux succès économique du Zollverein a permis au pays de comprendre que l’ouverture de son espace économique était un facteur clé de son développement.

L’ouverture sur l’étranger dans l’ADN du Luxembourg Après avoir dénoncé le Zollverein, le Luxembourg a décidé de consulter la population sur l’avenir du pays, plus précisément sur la création d’une union économique soit avec la France soit avec la Belgique. Le résultat du référendum du 28 septembre 1919 fut univoque : 73 pour cent des électeurs étaient en faveur d’une union franco-luxembourgeoise4.

Malgré sa préférence pour former une union économique avec la France, cette dernière n’était pas intéressée par le partenariat proposé suite à un accord politique qu’elle avait négocié en secret avec la Belgique. Le Luxembourg se tournait donc vers la Belgique pour signer en 1921 le traité de l’UEBL, instituant une union douanière qui a assuré pendant cinquante ans le libre-échange entre les deux partenaires et une union monétaire perdurant jusqu’à la création de l’euro en 1999.

Mentionnons également la convention Benelux que le Luxembourg a signée en 1944, mais qui semble plutôt une occasion manquée : le Benelux n’a jamais eu une véritable ambition économique.

Sans oublier la Communauté européenne du charbon et de l’acier (Ceca) par laquelle Luxembourg est devenu l’une des trois « capitales » de l’Union européenne en 1952 : sachant qu’à cette époque, entre 80 pour cent et 85 pour cent de l’activité économique luxembourgeoise était liée à la sidérurgie5, la Ceca a donné un réel coup de pouce à notre économie. La Chambre de Commerce, de son côté, avait soutenu le projet de la Ceca dès le début. Dans son avis sur le projet de loi portant approbation du Traité de la Ceca6, elle a souligné qu’« on ne peut qu’être d’accord sur cette conception. L’unification de l’Europe est une nécessité absolue ». Et nous avions bien raison d’accueillir le projet si favorablement.

Un petit État dans le commerce mondial ? Revenons à la question essentielle du commerce international – pourquoi les grandes économies européennes ont-elles un intérêt à faire du commerce avec un petit État comme le Luxembourg ? Une réponse réside dans l’avantage comparatif de David Ricardo, qui a avancé qu’un pays qui se spécialise dans la production pour laquelle sa productivité est la plus forte (ou la moins faible), par comparaison avec ses partenaires, accroît sa richesse nationale.

Le besoin de spécialisation a encore un corollaire qu’il convient de mentionner : l’incapacité à réaliser des économies d’échelle en raison de la taille limitée de son marché intérieur. Ce désavantage l’amène à étendre sa zone de chalandise « naturellement » moyennant le commerce international. Le Luxembourg n’est donc pas seulement ouvert par conviction, mais également par nécessité.

Et puis, un dernier ingrédient sine qua non pour l’intégration commerciale et le développement économique d’un petit État : l’entourage par les grands espaces, que sont l’Allemagne, la France et la Belgique dans le cas luxembourgeois. L’élaboration ciblée d’une juridiction complémentaire à celle de nos voisins et la capacité de pouvoir combler des « lacunes » existant dans leurs économies est un facteur-clé du succès du Luxembourg. La spécialisation des petites économies nécessite la proximité de grands marchés et permet précisément le développement de niches.

Les niches à la luxembourgeoise Historiquement, les plus grands succès économiques du pays ont été basés sur des niches où des activités économiques ont pu être développées à partir d’un avantage compétitif et ont pu s’éclore grâce à de grands marchés ouverts à l’exportation.

Rappelons quelques exemples probants d’un passé lointain ou plus récent : la tannerie grâce aux « Lohecken » dans l’Oesling et à la demande allemande de cuir; la sidérurgie, grâce à l’existence de la Minette, à la loi minière et à l’adhésion au Zoll-
verein ; RTL, profitant de la concession octroyée par l’État d’émettre des émissions radio commerciales, alors que dans les autres pays cette activité était un monopole d’État et qu’il n’y a pas de frontières en matière d’émission d’ondes ; ou encore l’introduction par les autorités américaines d’une taxe sur l’émission d’obligations financières incitant les banques internationales à s’établir à Luxembourg et à tirer avantage de la libre circulation des instruments financiers.

Parallèlement, la reconnaissance du secret fiscal dans un contexte où l’application de la loi était géographique, pour ce qui est de la localisation de l’argent et non de la nationalité de son propriétaire, a jeté les fondements de l’activité de banque privée et accessoirement ou indirectement de l’éclosion des fonds d’investissement. Pour ce qui est de cette dernière activité, le savoir-faire luxembourgeois, la transcription très rapide de la législation européenne dans le droit national et l’existence d’un véritable marché intérieur basé sur la libre circulation des capitaux ont fait du pays le leader dans cette niche. Le résultat de ces trois facteurs a été la constitution de la place financière qui joue aujourd’hui le rôle de moteur de l’économie luxembourgeoise en continuant à se moderniser sans cesse. L’octroi à titre de droit conféré à un État souverain de positions orbitales, couplé à une volonté entrepreneuriale sans pareil de l’État de s’engager dans l’activité des satellites, a permis de créer SES, aujourd’hui premier opérateur mondial, sur un marché où ici encore il n’y a pas de frontières physiques. La nouvelle aventure des « space resources » vise à faciliter et à accélérer la genèse d’une niche exploitant les ressources disponibles dans l’espace et d’en faire une activité d’avenir basée sur le principe du « first mover ».

Et n’oublions pas l’explosion, pendant quelques années, du commerce électronique, grâce au taux de TVA favorable appliqué au Luxembourg et à une infrastructure performante en matière de technologies de l’information et de la communication (TIC).

Les niches précitées ont toutes trois caractéristiques en commun, à savoir l’émergence d’un ou de plusieurs facteurs de compétitivité spécifiques qui sont soit naturel (minerai), législatif (loi minière, concessions,…) ou encore entrepreneurial (sidérurgie, SES, space mining, fonds,…) ; les débouchés, grâce à l’ouverture des marchés ou simplement du fait de l’absence pure et simple de frontières (ondes radio ou signaux de satellites) ; et l’existence d’un État indépendant, libre de légiférer dans le cadre juridique international qui est le sien pour réglementer à son avantage ce qu’il entend développer comme niche.

Ce sont les raisons pourquoi l’on parle de niches de compétences et de niches de souveraineté et on tend à argumenter qu’un petit pays a un avantage comparatif lié à sa taille du fait qu’il peut développer des activités non accessibles à de grands pays. À vrai dire, niches de compétences et niches de souveraineté sont le plus souvent entremêlées en ce sens qu’il faut généralement les trois facteurs – facteur de compétitivité, marché, cadre juridique – pour faire éclore réellement une niche.

Les controverses en relation avec le libre-échange De plus en plus on doit se rendre compte que les voix contre l’ouverture deviennent plus nombreuses et que les tensions commerciales augmentent. De toute part dans le monde jaillissent des réflexes contre le libre-échange. Ils se dirigent contre la conclusion de nouveaux accords interrégionaux (Ceta, TTIP, et cetera), contre la libre circulation des biens et des services et contre la collecte de recettes fiscales par des États tiers, au détriment de son propre pays.

Les actions très légitimes ou moins légitimes en ce sens se multiplient, comme en témoignent la mise en cause d’instruments d’optimisation fiscale certes légaux, mais jugés inacceptables d’un point de vue de l’équité, le projet d’introduction d’une fiscalité ad hoc pour les sociétés de type Gafa ou le renversement du principe général de prélèvement de la TVA sur des transactions de type commerce électronique du pays du vendeur vers celui de l’acheteur.

On peut y voir trois raisons : la première est que le véritable level playing field au niveau international n’existe pas et que le libre-échange fonctionne dès lors dans un cadre où les règles ne sont pas les mêmes dans chacun des pays – c’est l’enjeu des barrières non-tarifaires.

Le corollaire est que chaque État pense d’abord à lui-même et à ses citoyens et a donc tendance à ériger de telles barrières, par exemple en matière de droit d’établissement, d’accès aux marchés publics, des normes sur la question des travailleurs détachés et cetera, qui ne sont que quelques exemples freinant le commerce au-delà des frontières, et donc le libre-échange.

La troisième raison est plus nouvelle et résulte directement de l’émergence de la Troisième révolution industrielle ou du concept d’« Industrie 4.0 ». Sans entrer dans le détail de celle-ci, il y a lieu de mentionner la théorie du « zero marginal cost », énoncée par Jeremy Rifkin, qui montre que dans la nouvelle économie digitale et dans celle de la production décentralisée d’énergie verte, le coût de production marginal tend vers zéro, ce qui signifie que par rapport à des coûts fixes donnés, le coût moyen diminue avec chaque unité supplémentaire produite.

Alors que, dans la théorie économique classique, la quantité et le prix d’équilibre d’un bien ou service dans un marché concurrentiel s’établissent par l’interaction entre l’offre et la demande, dans l’économie nouvelle, en situation de coût marginal tendant vers zéro, il n’y a plus de point d’équilibre. Plus un producteur devient grand et produit davantage, plus il diminue ses coûts, attire des nouveaux clients et rend l’apparition d’un concurrent de plus en plus improbable. En d’autres termes, « the winner takes it all » et il devient monopoliste, ce qui est loin de l’optimum économique obtenu par le classique jeu de la libre concurrence et des avantages comparatifs, bases théoriques du commerce international.

La conséquence pratique en est que la communauté internationale n’accepte pas ou difficilement qu’un petit pays développe une niche dans laquelle il prend des parts de marché trop importantes tendant vers une situation oligopolistique. Dans le cas du Luxembourg, le changement de régime de TVA sur le commerce électronique en est l’exemple le plus concret. Et on peut percevoir des tendances similaires dans le domaine des fonds d’investissement ou de certains produits d’assurance où d’aucuns pensent que la part de marché luxembourgeoise est très ou trop grande.

L’avenir : les nouvelles technologies et la Grande Région

La combinaison de la recherche de niches et le libre-échange ouvrant le plus grandement possible les portes des marchés internationaux a été le modèle qui a fait le succès de l’économie luxembourgeoise depuis sa transformation d’une économie agraire vers une économie industrielle.

Or, les bouleversements technologiques en cours sont en train de changer la donne et de porter atteinte à l’ancien modèle. Ils posent donc le pays devant de nouveaux défis : comment préparer l’avenir et conforter la place enviable que le Luxembourg et ses résidents occupent aujourd’hui dans le concert mondial des nations. Ce sujet fondamental préoccupe vivement la Chambre de commerce, ses membres élus et ses économistes qui ont, depuis sa création en 1841, toujours promu l’intérêt économique général et incité les entreprises et les entrepreneurs à s’épanouir et à se développer.

Aujourd’hui, il faut citer nos propositions pour un nouveau modèle de croissance inclusive, la recherche d’un équilibre soutenable des finances publiques et du financement des régimes de pension, la poursuite de la politique de transparence fiscale et financière menée par le gouvernement, des avancées à faire en matière d’éducation et de formation professionnelle et continue permettant à l’économie et au pays de disposer de l’expertise dont il a besoin, la transformation de l’État face au défi numérique, la modernisation de nos infrastructures au même rythme que la croissance et le vivre-ensemble entre Luxembourgeois de souche, Luxembourgeois d’adoption et de non Luxembourgeois.

Le défi des nouvelles technologies Face à l’émergence d’une nouvelle révolution industrielle, les effets sur la structure économique pourraient devenir aussi considérables que ne l’ont été ceux du passage de l’ère agricole – secteur encore dominant en 1841 – à l’ère industrielle et, à partir des années 1970, de l’ère de l’industrie à celle des services.

Pour cette raison, la Chambre de commerce avait immédiatement donné son accord pour être le partenaire du gouvernement à la réalisation de l’étude de la Troisième Révolution Industrielle avec le soutien de l’économiste américain Jeremy Rifkin. Au-delà de cette réflexion stratégique, le programme Go digital à l’attention des PME de la House of Entrepreneurship, l’accompagnement du développement de l’e-commerce, les programmes de formation de la HOT en matière de technologies nouvelles ne sont que quelques exemples visant à soutenir les entreprises luxembourgeoises dans leur démarche digitale.

Parallèlement, la Chambre de commerce a engagé des moyens considérables pour permettre au pays de devenir une « start-up nation » en créant de ses propres moyens la House of Startups qui a pour objet d’héberger et de développer des jeunes entreprises innovantes et d’y obtenir le support de partenaires compétents. Le but est d’inciter des créateurs luxembourgeois ou étrangers à développer de nouvelles entreprises technologiques susceptibles de devenir les nouveaux secteurs économiques de demain.

La Grande Région Au-delà de l’ambition d’adopter les technologies du XXIe siècle, notre pays a une autre opportunité de taille à développer, à savoir créer de nouveaux rapports avec la Grande Région.

Le Luxembourg a attiré des milliers de frontaliers, drainant des ressources de la Grande Région, avec comme conséquence que notre pays a creusé l’écart en termes de croissance et de niveau de vie. Mais il est sur le point d’être asphyxié, les infrastructures sont à la limite pour absorber le mouvement des personnes et des biens, et le prix du foncier – donc le coût des logements – est aujourd’hui un multiple de ce qu’il est en Lorraine, en Wallonie ou en Sarre. C’est que le marché unique européen et la monnaie commune – modèle économique pourtant beaucoup plus élaboré que l’union douanière du Zollverein – n’ont pas réussi à faire converger des régions à statut juridique national différent en termes de taux de croissance et de bien-être économique.

Face à ce constat, il faut se demander pourquoi ne pas donner plus de place à l’expérimentation ? Ainsi, le droit à l’expérimentation devrait être revendiqué auprès des États membres concernés, et si nécessaire auprès des institutions européennes afin de mettre en place un cadre suffisamment flexible pour garantir la faisabilité de divers projets de coopération (normes en matière de transport, d’éducation, de fiscalité du travail, par exemple). Et pourquoi ne pas évaluer les possibilités offertes de créer des zones d’extension d’un droit national à des territoires transfrontaliers, ou encore des zones franches ?

Tout compte fait, les rôles peuvent facilement être inversés : le Luxembourg n’est pas seulement le moteur de la Grande Région. La Grande Région peut également jouer ce rôle de croissance pour le Luxembourg. Se renforcer mutuellement ne peut donc que résulter en un scénario « win-win ».

Lynn Zoenen est conseillère aux affaires économiques de la Chambre de commerce, Michel Wurth est président de la Chambre de commerce. L’article est basé sur la conférence donnée par Michel Wurth à l’occasion du colloque organisé par les Archives Nationales avec, comme titre David et Goliath – L’adhésion du Grand-Duché de Luxembourg au Zollverein allemand (1842-1918).

1 Albert Calmes, Der Zollanschluss des Großherzogtums Luxemburg an Deutschland (1842-1918)

2 Source : Albert Calmes, Der Zollanschluss des Großherzogtums Luxemburg an Deutschland

3 Gilbert Trausch (2009), « La société luxembourgeoise depuis le milieu du XIXe siècle dans une perspective économique et sociale ». Cahier économique n° 108

4 Gouvernement du Luxembourg (2013),
« Le référendum au Grand-Duché de Luxembourg ». www.gouvernement.lu/2813918/referendum/2814001/historique

5 Rapport de la section centrale en relation avec le document parlementaire n° 395, p. 184

6 Document parlementaire n° 395, pp. 142-146

Michel Wurth, Lynn Zoenen
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