Pourquoi pas un référendum sur la constitution nationale ?

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d'Lëtzebuerger Land vom 03.02.2005

Le ministre de la Justice vient de le faire savoir: Contrairement à ce que le gouvernement avait annoncé, les citoyens de l'Union européenne ne participeront pas au référendum sur la Constitution européenne, leur participation étant considérée contraire à la Constitution luxembourgeoise. Si cette annonce prématurée est malencontreuse et a fait naître de faux espoirs d'une plus grande démocratisation de nos institutions, il est finalement surtout étonnant de constater que l'exécutif, soutenu par sa majorité parlementaire, se laisse arrêter par un article de la constitution, alors même que depuis des années, il n'a pas hésité à modifier ce texte à sa guise. En effet, s'il est un domaine où la stabilité politique ne semble pas avoir empêché les réformes, c'est bien dans le domaine constitutionnel. En l'espace de moins de 20 ans, alors que le parti chrétien social n'a jamais perdu le pouvoir, notre texte fondamental aura été transformé pas moins de 17 fois, soit pratiquement tous les ans. Cette fréquence de modification est à mettre en rapport avec celle en vigueur entre 1868, date d'entrée en vigueur du texte, et 1985. Pendant près de 120 ans, le texte fondamental n'a été modifié que dix fois, soit à peu près une réforme tous les douze ans. L'accélération des révisions est impressionnante et ce mouvement ne devrait pas s'estomper au regard de l'une des dernières modifications qui substitue à l'ancienne procédure de révision lourde, une procédure allégée, qui ne diffère que légèrement de celle en vigueur pour le vote des lois ordinaires.1 Si la fréquence de modification diffère, le contenu des réformes diffère également. Jusqu'en 1984, les modifications concernaient surtout deux domaines : le statut du Grand Duc et l'organisation et l'élection de la Chambre des députés. Le régime politique mis en place par la Constitution de 1868 n'était en effet pas vraiment démocratique et il a fallu adapter le texte fondamental pour assurer le transfert de souveraineté du Grand Duc vers la Nation. En parallèle, la Chambre des députés, représentant la Nation toute entière, a dû être organisée pour pouvoir exercer ses nouvelles attributions. Depuis les années 1980, les réformes constitutionnelles intervenues concernent plus l'autre versant d'une Constitution, à savoir les droits et libertés des gouvernés. Sous l'impulsion de la Cour européenne des Droits de l'Homme, le Luxembourg a modifié l'organisation de ses tribunaux, en admettant notamment l'existence d'un double degré de juridiction en matière administrative et a créé une Cour constitutionnelle, dont le mode de saisine n'est assurément pas très démocratique, mais dont les premiers arrêts font preuve, par moments, d'une certaine ouverture. D'autres réformes ont consacré des libertés fondamentales comme le droit d'association, le droit de s'assembler ou l'inamovibilité des juges, droits et libertés consacrés depuis des lustres par les constitutions des pays voisins. Et la série des réformes constitutionnelles va encore s'allonger au vu de nombreux articles pour le moins désuets, inappropriés ou tout simplement manquants : On peut ainsi citer l'article 40 de la Constitution selon lequel «Grand Duc a le droit de conférer des titres de noblesse, sans pouvoir jamais y attacher aucun privilège», qui ne sert plus à grand-chose, ou l'article 10 bis selon lequel «les Luxembourgeois sont égaux devant la loi» qui n'est pas approprié au regard des principes de non discrimination en vigueur dans l'Union européenne ou finalement l'absence de dispositions sur les partis politiques qui sont pourtant des rouages essentiels de tout système politique démocratique. Or, cette frénésie réformatrice permanente du texte constitutionnel et la décision de l'année passée quant à un assouplissement des conditions de révision de ce texte, pose problème au vu de l'importance d'une Constitution, véritable pacte national, déterminant d'une part le mode de désignation des gouvernants ainsi que leurs compétences et d'autre part les droits et libertés des gouvernés2 . Quelle est encore la valeur d'un texte fondamental, s'il est sans cesse et facilement révisé? De plus, s'il est vrai que la plupart des modifications sont devenues nécessaires au vu des changements importants qui s'opèrent dans la société, il n'en reste pas moins que les citoyens ne sont que très peu informés et impliqués dans ces processus de révision Depuis des années, les différentes coalitions gouvernementales successives, dans leurs déclarations respectives, se sont faites les avocates d'une révision profonde, mais il semble qu'au cours de toute cette période, les travaux se soient réduits à des réflexions éternelles d'une commission parlementaire dont on ne peut pas prétendre qu'elle ait suscité à travers son agir de réels débats publics en la matière. Pour l'instant du moins, seuls quelques parlementaires et quelques illustres constitutionnalistes semblent être habilités à discuter des règles fondamentales qui devraient organiser la vie en société de chacun de nous. Si on convoque aujourd'hui tous les citoyens du Luxembourg pour s'exprimer sur le traité constitutionnel pour l'Union européenne, l'on peut s'estimer en droit de se demander s'il ne serait pas aussi opportun d'impliquer les citoyens sur leur propre texte constitutionnel. À moins que la stratégie adoptée par le gouvernement (volontaire ou involontaire, reste à savoir?) ne soit celle du saucissonnage: une révision par petits coups tous les ans va tôt ou tard aboutir à une révision plus ou moins complète. Et le citoyen n'aura pas perdu de temps dans des débats publics. 

1 L'article 114 de la Constitution prévoit qu'une révision de la Constitution doit être adoptée dans les mêmes termes par la Chambre des députés en deux votes successifs, séparés par un intervalle d'au moins trois mois. Toute révision requiert une majorité qualifiée de deux tiers des membres de la chambre. En ce qui concerne les lois ordinaires, l'article 59 stipule que toutes les lois sont soumises à un second vote, dans un intervalle d'au moins trois mois, à moins que le conseil d'État ne dispense du second vote. Une majorité simple suffit.2 P.168 in Droit constitutionnel et institutions politiques, Jean Gicquel, Montchrestien, quinzième édition.

Sophie Delvaux
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