Gutachten des Staatsrats

Das Ding in Anführungszeichen

d'Lëtzebuerger Land vom 24.03.2005

 

Eng Verfassung fir Europa heißt das achtseitige Faltblatt, das die Regierung rechtzeitig zu Ostern sämtlichen Haushalten des Landes zustellen lässt. Darin sollen ihnen bis zum Referendum am 10. Juli die Vorzüge einer "Verfassung für Europa" schmackhaft gemacht werden, die im Vergleich zu den bisherigen Verträgen "einen entscheidenden Schritt" weiter und "das Symbol dieses neuen Europa[s]" darstelle. Doch der Staatsrat, der am Dienstag sein Gutachten über den Gesetzentwurf Nummer 5442 zur Ratifizierung dieses Symbols des neuen Eu-ropas verabschiedete, sieht weit und breit keine Verfassung. Auch wenn sich, in Anspielung auf den Verfassungskonvent von Philadelphia von 1787, die Konferenz, die den Text ausarbeitete, Konvent nannte, so sei der Text nach Form und Prozedur unverkennbar bloß ein internationales Abkommen. Entscheidend sei beispielsweise, dass die Europäische Union sich nicht, wie ein Nationalstaat, in einer Verfassung  Zuständigkeitsbereiche selbst zuerteilen könne, sondern dass die Union nur Kompetenzen von den Mitgliedsstaaten abgetreten bekommen könne. Und der Staatsrat fragt rhetorisch, weshalb im Text selbst stehe, dass er wie ein internationales Abkommen ratifiziert werden solle, wenn er keines wäre, sondern eine Verfassung. In seinem Gutachten über das Gesetz, das die Volksbefragung vom 10. Juli regelt und übernächste Woche gestimmt werden soll, setzt der Staatsrat das Wort Verfassung sogar in Anführungszeichen - aber nicht im Gesetzentwurf selbst, der den Wortlaut der den Wählern unterbreiteten Frage regelt. Die Unterscheidung ist mehr als eine Spitzfindigkeit. Denn sie ist nicht zuletzt ausschlaggebend für die Prozedur, nach der der Text in Luxemburger Recht umgesetzt wird. Nach der Luxemburger Verfassung stimmt das Parlament ihn um den 20. Juni nicht als Verfassung, sondern entsprechend Artikel 49-bis der Luxemburger Verfassung als internationales Abkommen, das zeitweise Hoheitsrechte an eine internationale Körperschaft abtritt. In der Diskussion um das Referendum spielt aber auch die symbolische Bedeutung eine große Rolle: als Verfassung wird dem Text eine Wichtigkeit und Feierlichkeit beigemessen, die einem internationalen Abkommen fehlt. Auch wenn der Staatsrat bedauert, dass die Regierung ihm nur vier Wochen zwischen der Zustellung des umfangreichen und komplexen Gesamttextes und der Verabschiedung seines Gutachtens gelassen hatte, um die Fristen der gesetzgeberischen Prozedur zu berücksichtigen, so kommt seinem Gutachten eine besondere Bedeutung zu. Denn vom Staatsrat wird eine größere politische Unabhängigkeit von der Regierungsmehrheit erwartet als von den meisten anderen mit dem Gesetzentwurf befassten Gremien. Der Staatsrat zählt sich am Ende seines Gutachtens ausdrücklich nicht zu den "bedingungslosen Befürwortern" des Vertrags, der keine Verfassung sei. Denn die feierlichen Versprechen von Laeken seien nicht alle erfüllt worden, die "redaktionellen und strukturellen Mängel" des nicht immer kohärent aus bestehenden Verträgen zusammenmontierten Textes seien "zu offensichtlich". Dennoch versucht der Staatsrat an verschiedenen Stellen seines Gutachtens, die Einwände der Kritiker zu entkräften. So sei der Einwand unberechtigt, dass der Vertrag ausschließlich die Marktfreiheit, den freien und unverfälschten Wettbewerb schütze. Denn er verpflichte sich auch dem sozialen Fortschritt, dem allgemeinen Wohlstand und einem hohen Maß an Umweltschutz. Auch eine von Kritikern des Vertrags befürchtete Militarisierung der Union bereitet dem Staatsrat keine Sorgen. Denn Luxemburg habe sich bisher schon aktiv an gemeinsamen Militärinterventionen beteiligt und gerade den Ankauf eines Militärflugzeugs beschlossen; es dürfte also keine Schwierigkeiten haben, der Verstärkung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zuzustimmen. Überraschenderweise nimmt der Staatsrat keine Gesamteinschätzung der Folgen des Vertrags für Luxemburg vor; vielmehr erörtert er bestenfalls einige Einzelpunkte. Obwohl man annehmen könnte, dass gerade dies die zentrale Frage bei der Begutachtung durch alle in die Gesetzgebung eingebundenen Gremien wäre. Zufrieden zeigt sich der Staatsrat, dass Luxemburg sechs Vertreter im erweiterten Europaparlament be-hält. Während die größten Länder teilweise Platz für die Abgeordneten der neuen Mitgliedsländer machen müssten, verringere sich so der Ab-stand zwischen den großen und kleinen Ländern. Der Staatsrat verpasst allerdings nicht die Gelegenheit, daran zu erinnern, dass die Luxemburger Vertreter im Konvent schon einer Senkung der Abgeordnetenzahl auf vier zugestimmt hatten, bevor es der damaligen Außenministerin dann gelungen war, die sechs Mandate zu retten. Was die Neudefinition der qualifizierten Mehrheit im Ministerrat anbelangt, so beschränkt sich der Staatsrat auf die Wertung, dass die Regierungskonferenz die vom Konvent vorgeschlagenen Sätze erhöht habe, wovon die kleinsten Mitglieder, also auch Luxemburg, profitierten. Eine Neuerung sei, dass die nationalen Parlamente in ein Frühwarnsystem eingebunden würden, das Verstöße gegen die Prinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit verhindern solle. In Ländern mit zwei Kammern erhielte jede Kammer eine Stimme, in Luxemburg stünden der Abgeordnetenkammer dagegen zwei Stimmen zu - der Staatsrat gilt nicht als zweite Kammer. Das geplante Amt des ständigen Vorsitzenden des Europäischen Rats hält der Staatsrat für den "Embryo eines wirklichen Präsidenten einer Union der europäischen Völker", was auch immer letzteres sein soll. Die politische Bedeutung des Amts - für das Premier Jean-Claude Juncker Interesse nachgesagt wird - hänge aber weitgehend vom Ge-schick des Amtsinhabers ab, aus dem Schatten des Kommissionspräsidenten und des europäischen Außenministers zu treten. Zufrieden ist der Staatsrat, dass bis 2014 alle EU-Länder einen Vertreter in der Europäischen Kommission behalten, welche danach nach ei-nem Rotationsprinzip besetzt werden soll. Denn in der Reihenfolge und Mandatsdauer ihrer Kommissare würden alle Länder gleich behandelt. Als eines der kleinsten Länder wird Luxemburg also nicht benachteiligt. Auch wenn der Text gleichzeitig vorschreibe, dass die Kommission in Brüssel stets der Demographie und Geographie der Gesamtheit der Staaten Rechnung tragen müsse. Der Staatsrat weist auch darauf hin, dass die Kommission künftig bei ihrer Klage vor dem Europäischen Gerichtshof gleich eine Pauschale oder ein Ordnungsstrafe verlangen könne, wenn ein Land eine Richtlinie nicht fristgerecht in nationales Recht umgesetzt habe. Das könnte Luxemburg, das bei der Umsetzung von Richtlinien oft beträchtliche Verspätung aufweist, teuer zu stehen kommen. Beruhigt ist der Staatsrat über die Erklärung Nummer 23 zum Abkommen, die vorschreibt, dass Eurojust zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei der Ermittlung von Straftaten -Rücksicht auf die nationalen Prozeduren zur Aufnahme von Ermittlungsverfahren nehmen müsse, also im Luxemburger Fall auf die Artikel 24 und 46 der Strafprozessordnung. Bei der Förderung von außergerichtlichen Schlichtungsverfahren hofft er dagegen, dass das Entstehen einer "Paralleljustiz" dadurch verhindert wird, dass die Luxemburger Verfassung gewährleistet, dass niemandem sein Richter vorenthalten werden darf. Zufrieden ist der Staatsrat schließlich darüber, dass die Regierungskonferenz gegen den Willen des Konvents das Einstimmigkeitsprinzip in Steuerfragen beibehalten habe, so dass die Gefahr gebannt sei, dass der Beschluss von Feira über Quellensteuer und Bankgeheimnis wieder in Frage gestellt würde. Dem Teil des Vertragswerks über die Grundrechte der EU-Bürger misst der Staatsrat eine hohe symbolische Bedeutung bei. Er befürchtet aber, dass die gleichzeitige Übernahme der Grundwertecharta des Gipfels von Nice im Jahr 2000 und das Bekenntnis zur Europäischen Menschenrechtserklärung zu unterschiedlichen oder gar widersprüchlichen Rechtssprechungen in Straßburg und Luxemburg führen kann. Keine widersprüchlichen Textauslegungen befürchtet et dagegen, wenn das Abkommen eine gemeinsame Verteidigungspolitik be-schreibt und sich gleichzeitig auf die Nato-Verträge beruft. In den paar Punkten, in denen der Staatsrat die Auswirkungen des Vertrags auf Luxemburg erörtert, lobt er eher, dass das Großherzogtum ohne drastische Beschneidung seiner bestehenden Rechte davon gekommen ist, als dass er auf bahnbrechende Fortschritte verweist. Doch versucht er nicht, den Abgeordneten und Wählern die juristischen Folgen einer Ablehnung des Vertrags durch die Luxemburger oder die Wähler oder Parlamente anderer EU-Staaten auszumalen. Ist eher mit der manchmal an die Wand gemalten Katastrophe oder der verstärkten Zusammenarbeit der "Kerneuropäer" auf der Grundlage der alten Verträge zu rechnen? Die Wiener Konvention über die Rechtslage internationaler Abkommen biete zwar einen rechtlichen Rahmen, meint der Staatsrat, aber die Lösung könne wohl nur politisch sein.

Romain Hilgert
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