Entretien avec la géographe Annick Leick sur les grands projets urbains, les ambitions qu’ils expriment et les ratages qu’ils produisent

Ja, mach nur einen Plan

d'Lëtzebuerger Land du 12.04.2019

Après avoir obtenu, en 2007, son diplôme d’architecte à La Cambre de Bruxelles, Annick Leick s’inscrit en « Metropolitan Studies » à la Freie Universität de Berlin. En 2012, elle commence ses recherches sur les grands projets urbains au Luxembourg dans le cadre d’un doctorat à Uni.lu. Sa thèse, défendue en 2016 mais non encore publiée, s’intitule « Kleines Land, große Projekte : Diskurse, Praktiken und soziale Welten im Entscheidungs- und Planungsprozess der Großvorhaben Belval und Kirchberg ». Le travail se base sur vingt interviews extensives avec les principaux acteurs du développement urbain ainsi que sur des sources parlementaires. Annick Leick continue ses recherches sur l’urbanisme dans le cadre d’un post-doc à l’Université de Lausanne.

d’Lëtzbuerger Land : Le Luxembourg connaît une étonnante concentration de mégaprojets urbanistiques : Kirchberg (365 hectares), Belval (120), Portes de Hollerich (120), Ban de Gasperich (80), Central-Gare (57), la Metzer Schmelz à Schifflange-Esch (62), les friches à Dudelange (39) ... Au début de votre recherche doctorale, il y avait cette interrogation : D’où vient la fascination luxembourgeoise pour les « Großprojekte » ?

Annick Leick : Elle reflète l’ambition de l’État luxembourgeois d’avoir son mot à dire sur la scène internationale. Les mégaprojets sont un instrument pour y parvenir. Ils expriment une tendance plus générale, celle des villes entrepreneuriales ou de l’État entrepreneurial. (Puisqu’au Luxembourg, c’est l’État – plutôt que les communes – qui dispose des moyens pour jouer à ce niveau.) Le point de départ de ma recherche était : Il existe un nombre très important de grands projets en planification mais le savoir-faire et l’expérience ne sont pas les mêmes que dans les grandes villes. Comment un petit pays peut-il gérer ces ambitions ?

Le Luxembourg tente donc de se positionner dans cette compétition internationale entre grandes villes ?

Les projets ont souvent à leur origine des politiques de promotion ou de développement économique : les institutions européennes au Kirchberg ; l’économie du savoir, la recherche et les start-ups à Belval. Cette matérialisation dans l’espace doit promouvoir une image métropolitaine. On engage des architectes connus pour dessiner des bâtiments de prestige. Le tout rejoint l’ambition du Luxembourg de gagner en visibilité internationale.

Ce processus est poussé par ce que vous appelez le « dogme de la croissance économique ». Qui se reflète notamment dans le déséquilibre entre bureaux et logements construits. Un déséquilibre qui caractérise le Kirchberg, le Ban de Gasperich et Belval.

Ces projets ne s’attaquent pas activement au problème du logement. Le développement économique reste prioritaire et beaucoup de surfaces de bureaux sont développées. La demande est là, elle semble d’ailleurs plus forte au Kirchberg et au Ban de Gasperich qu’à Beval. La capitale est attractive pour les investisseurs immobiliers, qui ont une préférence pour les surfaces de bureaux permettant d’atteindre des loyers plus élevés.

Vous évoquez des « charakteristische Schließungstendenzen » propres aux grands projets, donc une tendance à prendre les décisions en cercles fermés. Les enjeux sont-ils trop importants pour risquer d’y impliquer le public ?

Dans le cadre de grands projets, les acteurs suivent des objectifs politiques – devenir une capitale européenne, promouvoir l’économie du savoir – mais aussi des objectifs économiques fixes et souvent chiffrés ; pour que ceux-ci soient atteints, il faut un contrôle et un suivi serrés. Si on suit cette logique, impliquer les citoyens risquerait de tout retarder. C’est également la raison pour laquelle des structures comme le Fuak (Fonds d’urbanisation et d’aménagement du Kirchberg) ou Agora ont été créées : Elles disposent d’une certaine autonomie qui les affranchit du contrôle parlementaire, des fastidieuses procédures administratives, de la séparation des pouvoirs… Il s’agit donc d’une fragmentation institutionnelle, l’État prend des personnalités multiples.

En 2000, Arcelor et l’État concluent un partenariat public-privé (PPP) : la société de développement
Agora. Selon vous, la logique du projet Belval change à moment-là. C’est dorénavant un « business project » avec un impératif économique qui domine.

Les représentants de l’État invoquaient l’argent du contribuable qu’il fallait utiliser de manière responsable. Or, l’influence du partenaire privé ne doit pas être sous-estimée. On entend différents discours dans ce contexte. Certains louent un partenaire avec une longue expérience qui aidait à gérer financièrement le projet. D’autres reprennent le discours d’un partenaire exploitant l’État. Il y a en effet une grande différence avec le Kirchberg ; à Belval, le sol était pollué.

Le nombre de mètres carrés et le coefficient de densité étaient déterminés par le degré de contamination. Pour faire court : plus c’était pollué, plus il fallait construire ?

En théorie, le principe « pollueur-payeur » devrait jouer. Les terrains auraient donc dû entrer dans la société en état d’assainissement. Or, dans la pratique, c’est difficile à retracer, puisque le contrat entre l’État et Arcelor n’a jamais été rendu public. Les estimations des coûts d’assainissement sont toujours calculés par rapport à une utilisation future précise. Les premières estimations ont été faites avant que la décision de faire un développement mixte avec une Cité des sciences ait été prise.

Une fois un grand projet lancé, le « point de non-retour » serait rapidement atteint, écrivez-vous. D’où vient ce manque de flexibilité ?

Souvent, les acteurs impliqués considèrent le projet urbanistique à la manière d’un projet d’entreprise qui doit aboutir à un produit : l’espace bâti. Si le projet doit donc se porter lui-même, voire faire des profits, la question de la viabilité financière devient centrale. Au minimum, les entrées doivent couvrir les dépenses. Pour faire rentrer les coûts estimés, il faut donc vendre le terrain à un certain prix. Et pour vendre le terrain à un certain prix, il faut prévoir une certaine surface brute et une certaine utilisation, c’est-à-dire souvent des bureaux. Si X mètres carrés sont planifiés, il faudra les réaliser quelque part. Car si on décidait de construire moins ou autrement, le plan de financement ne serait plus en équilibre et les coûts de la viabilisation et des infrastructures ne seraient plus couverts. Cette approche limite donc la marge de manœuvre. Or, et c’est là un des problèmes majeurs de tous les grands projets, il est impossible de prévoir comme le marché immobilier évoluera…

… Parce que la réalisation s’étend sur une dizaine d’années ?

Sur au moins dix ans…. La réalisation de projets de plusieures centaines de hectares peuvent s’étendre sur plusieurs décennies. Pour le marché immobilier, une telle prévisibilité n’est pas donnée. C’est ce que la crise financière de 2008 est venue rappeler. Les banques hésitaient à accorder des crédits, à prendre des risques. Pour Belval, la crise économique a été un moment délicat.

Vous utilisez le terme de « pflegeleichte Baumasse ». Qu’entendez-vous par là ?

Agora et le Fuak financent leurs activités par la vente de terrains. D’une certaine manière, ils dépendent donc du marché. Et ce qui intéresse les investisseurs, ce sont des grands buildings de bureaux avec des surfaces brutes de 9 000 à 15 000 mètres carrés. Une « pflegeleichte Baumasse », qu’on peut louer d’un coup à une grande entreprise, est donc plus facile à gérer que des typologies urbaines plus petites et parcellisées.

Un personnage comme Fernand Pesch [l’ancien administrateur général au ministère des Travaux publics et ancien président du Fuak, ndlr] apparaît comme un Robert Moses de province. Cette figure du fonctionnaire antibureaucratique et omnipotent est-elle le produit d’une certaine époque ?

Il serait faux de réduire la question à une personne, même si celle-ci concentrait beaucoup de pouvoir. Dans le contexte du développement du Kirchberg par exemple, les institutions européennes ont su profiter avec beaucoup de succès de la concurrence entre les sièges de Luxembourg, Bruxelles et Strasbourg, et obtenu les meilleures conditions possibles. Ce sont toujours les acteurs qui arrivent les premiers sur le terrain qui peuvent y faire valoir leurs exigences. Ce sont des aspects qu’on sous-estime souvent : une politique prévenante envers les acteurs économiques et la nécessité, surtout au début d’un projet ou pendant une crise financière, de vendre les terrains à quelqu’un.

Dans un article co-écrit en 2018 avec les géographes Markus Hesse et Tom Becker, vous notez qu’à Belval, « a bare minimum of social housing could be realized ». Les logements construits seraient destinés à la « intellectual middle class with a certain purchasing power ». Cela reflète-t-il le court-circuitage de la commune d’Esch ?

Il faut distinguer entre différentes étapes. Tout au long du processus, la Ville d’Esch et la commune de Sanem ont tenté de se faire entendre. Or, dans le conseil de gérance d’Agora, les élus communaux n’avaient qu’une voix consultative. Ils n’y disposaient donc d’aucune influence réelle. La seule autorité qu’ils auraient pu faire valoir était au moment de délivrer le permis de bâtir. Mais toute la documentation passe d’abord par Agora, les communes n’accordant le permis que dans un deuxième temps. Mais de toute manière, elles n’étaient pas contre le projet en soi et n’ont donc pas bloqué le processus.

Le conseil échevinal plaçait beaucoup d’espoirs dans Belval, pensant que l’arrivée de l’Uni.lu
allait transformer Esch-sur-Alzette en ville étudiante. Ces grandes attentes ont été déçues. Vous écrivez que Belval serait devenu « un corps étranger ».

Cette intégration n’a pas réussi jusqu’ici. Le problème principal, c’est la situation géographique, avec une usine sidérurgique qui coupe Esch de Belval. L’utilisation future de ce terrain industriel reste taboue. Car poser la question d’une liaison implique d’envisager la fermeture d’un site industriel, avec toutes les peurs que cela implique. On préfère donc l’éviter.

Vous décrivez aussi une séparation sociale. Belval ne serait pas conçu pour le « life-world » des cols bleus. Était-ce une décision consciente – créer un « Esch bis » pour la classe moyenne – ou simplement le résultat des forces anonymes du marché ?

Il y a différentes opinions sur le sujet. Lors de mes entretiens, j’ai entendu des personnes dire qu’Esch avait besoin de mixité sociale et qu’il était donc légitime de loger à Belval des chercheurs et des personnes avec des hauts revenus. À cela s’ajoute l’idée que les gens devraient habiter là où ils travaillent. Mais la tendance est générale et on l’observe également au Kirchberg et sur le Ban de Gasperich : la construction de logements d’une certaine qualité et avec certaines exigences est plus lucrative.

Vous écrivez que les mégaprojets « reinforce the existing problematic socio-spatial developments, for example the lack of affordable housing ». On pourrait argumenter que c’est aux pouvoirs publics d’imposer des critères sociaux. Surtout pour les projets où ils contrôlaient le foncier, comme le Royal Hamilius ou Belval.

Oui, mais cela dépend si la politique estime devoir intervenir, et jusqu’à quel point. Quelles mesures est-on prêt à prendre pour s’attaquer au problème du logement ? C’est une question politique. Mais, en soi, les mégaprojets ne sont pas des moyens efficaces pour lutter contre la cherté du logement.

Vous décrivez Belval et le Kirchberg comme « office towns ». Il n’est pas évident de s’approprier ces nouveaux quartiers.

Prenez le Kirchberg : Les institutions européennes ont mis en place des normes de sécurité élevées qui créent des espaces très surveillés. Leurs bâtiments ne sont pas publiquement accessibles. On est contrôlé à l’entrée comme si on était à l’aéroport. Les institutions préfèrent des grands bâtiments dans lesquels ils peuvent s’enfermer et créer leur propre petit monde. Comme ça, elles ont moins de contrôles à effectuer, ce qui s’avère plus commode pour l’organisation du travail. Il ne s’agit donc pas d’une privatisation mais d’une eurocratisation de l’espace.

L’ancien Centre Hamilius était un symbole d’hétérogénéité sociale. Le promoteur promet que les jardins suspendus sur les toits du futur Royal Hamilius seront accessibles au public. Cela en fera-t-il un espace public ?

Un espace vert n’est pas nécessairement un espace public, si on définit ce-dernier comme un espace que tout le monde a le droit d’utiliser. Or, au Royal Hamilius, il est possible qu’il y ait des agents de sécurité privée qui veilleront à qui s’y attardera. Un espace publiquement accessible n’est donc pas forcément accessible à tout le monde. Un shopping mall, qui a également une fonction de passage, reste une propriété privée. Les gérants du mall peuvent décider d’embaucher une firme de sécurité et interdire l’accès à certaines personnes.

Vous avez critiqué « the lack of non-work related or non-consumerist venues and meeting places » à Belval. Le Luxembourg Learning Centre ne pourrait-il pas devenir le cœur du quartier ? Tout comme la nouvelle Bibliothèque nationale pourrait devenir le nouveau noyau du Kirchberg ?

Mais quelles formes d’appropriations y seront autorisées ? Tant que les étudiants seront sagement assis en train de lire ou d’étudier, je suppose qu’il n’y aura pas de problème. Mais il sera passionnant de voir si les rassemblements spontanés dans l’espace public seront autorisés. Ou des fêtes dans la Maison de l’art et des étudiants. J’ai un pressentiment de ce qui va arriver dans ces cas, mais je garde espoir qu’une attitude plus tolérante et ouverte se manifestera et que des utilisations moins chics et moins stériles seront permises. Pour le reste, je trouve curieux que le Learning Centre soit fermé le samedi et le dimanche, ce qui n’aide pas à remplir de vie le quartier pendant le week-end.

Ces vingt dernières années, seuls deux grands projets ont vraiment percé : Belval et le Ban de Gasperich. Des projets comme les Portes de Hollerich ou Luxembourg-Central (reliant le quartier de la Gare à Bonnevoie) sont dans le coma. L’État luxembourgeois est-il trop petit pour gérer plus d’un grand projet à la fois ?

Il s’est surtout décidé pour Belval et pour la décentralisation. L’État y a investi beaucoup de son énergie et de ses ressources. C’est une des caractéristiques de mégaprojets, ils monopolisent les ressources. La Porte de Hollerich et la Gare Centrale que vous mentionnez sont des initiatives de la Ville de Luxembourg. Mais celle-ci n’a pas les mêmes moyens que l’État, ni la même conception de son rôle. La Ville a aidé à développer des visions mais n’était pas prête à faire de grands efforts financiers ; ou n’en avait pas les ressources. Cela reflète également l’approche libérale du DP, intervenant peu et ayant une certaine confiance dans le marché. Certains estiment que des grands projets dans et autour de la capitale, comme le Ban de Gasperich, auront un impact négatif sur l’attractivité de Belval et donc sur la politique de la décentralisation.

En amont de la viabilisation du site de la Metzer Schmelz, la friche sidérurgique entre Schifflange et Esch, des ateliers participatifs viennent d’être organisés par Agora. Êtes-vous optimiste que les riverains puissent y faire valoir leurs idées, leurs besoins ?

Sous condition qu’il ne s’agisse pas d’une participation alibi, il faut saluer la démarche. Si on admet que les acteurs privés aient plus d’influence, alors il est plus que légitime que la population ait, elle-aussi, son mot à dire. Un défi reste d’impliquer une grande panoplie de gens. La difficulté de la participation pour des projets sur des friches, c’est qu’il n’y a pas encore d’habitants sur place. Se pose alors la question : Qui est concerné ? Le pays entier, les communes environnantes, les riverains ? La problématique se pose donc différemment que dans un quartier existant où des tensions sociales existent ou qui a besoin d’une revalorisation du tissu urbain. Il faudra surtout faire le suivi, et pas se borner à convoquer une fois les riverains pour ensuite continuer à planifier sans jamais donner de retours. Et la transparence est un prérequis : tous les documents et décisions doivent donc être rendus publics.

Vous êtes finalement assez critique envers l’idée même de grands projets. Vous plaidez pour une approche « incrémentale » …

… pour une politique des petits pas. Je conteste, dans le contexte du développement urbain, la compatibilité entre la notion de « projet » – telle que conceptualisée dans le discours traditionnel du project management – et l’attribut « grand ». L’approche qui est celle des grands projets ne réduit pas seulement la flexibilité, elle est aussi risquée. Le déploiement d’un quartier s’étend sur plusieurs décennies et il est très difficile de faire des prévisions concernant les coûts et les prix immobiliers à long terme, et donc d’assurer un développement immobilier viable. Il faut éviter de fixer d’emblée des plans très détaillés qui contiennent des programmes chiffrés pour des très grandes surfaces. À mon avis, il faudrait définir des lignes-directrices plus vagues et plus abstraites pour les quartiers et les villes. Et tenter, peu à peu par des petites mesures un peu moins risquées, de réaliser cette vision. Car il faut sans cesse harmoniser et adapter le plan à des besoins qui changent au fil du temps.

Le risque étant qu’on planifie pour un futur où les besoins seront tout autres ?

Oui. Et il y a un Zeitgeist de la planification, on le ressent au Kirchberg par exemple. Ce qui était une bonne planification dans les années 1960 n’est plus une bonne planification aujourd’hui. Chaque ville est reprogrammée, chaque ville connaît des mutations et des démolitions. C’est un processus naturel et il ne faut pas le diaboliser. Plutôt que de tenter le grand jet, d’une cohérence illusoire, il faut reconnaître cette complexité, revoir sans cesse les plans. Si on procède par petits pas moins ambitieux, une structure organique et adaptative aura la possibilité de se développer.

Le titre est issu du Lied von der Unzulänglichkeit menschlichen Strebens écrit par Bertolt Brecht en 1929 et dont la deuxième strophe va ainsi : « Ja, mach nur einen Plan/ Sei nur ein großes Licht!/Und mach dann noch ’nen zweiten Plan/Geh’n tun sie beide nicht. »

Bernard Thomas
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