Reform der Unfallversicherung

Bismarck minus

d'Lëtzebuerger Land vom 24.07.2008

über 80 Seiten lang ist der Entwurf zum neuen Gesetz über die Unfallversicherung. In Kraft treten würde es nicht vor Anfang 2010, einzelne Bestimmungen vielleicht noch später. Es handelt sich offenbar um eine weit reichende Reform.

Auf jeden Fall um eine von langer Hand vorbereitete. Schon 1992 bestell­te die damalige Regierung beim Wirtschafts- und Sozialrat ein Gutachten über die Unfallversicherung. Weil Pre­mier Jacques Santer jedoch insgesamt acht Gutachten auf einmal zu sehr verschiedenen Themen in Auftrag ge­gegeben hatte, einigten sich Re­gie­rung und WSR darauf, die Betrachtun­gen zur Unfallversicherung aufzuschie­ben. Erst Ende 1996 berief der WSR eine Arbeitsgruppe dazu ein, deren Ex­pertise schließlich 2001 vorlag. 2004 machten CSV und LSAP daraus ein Reformvorhaben in ihrem Koalitionsvertrag. Vor drei Wochen übermittelte Sozialminister Mars Di Bartolomeo dem Parlament den Gesetzentwurf.

Man könnte aus dem 16 Jahre langen Werdegang schließen, die Reform der Unfallversicherung sei gar nicht so dringend. Auch, weil es dort im Unterschied zu anderen Zweigen der Sozialversicherung keine Finanzierungsschwierigkeiten zu geben scheint: Die Unfallversicherung, eine Mutualität, der alle im Lande ansässigen Betriebe angehören, gewinnt seit Ende der letzten Stahlkrise in den 1980-er Jahren kontinuierlich neue Beitragszahler. Im Boomjahr 2006 wuchs die Zahl der ihr angeschlossenen Unternehmen um sieben Prozent. Der durchschnittliche Beitragssatz ist seit über vier Jahrzehnten tendenziell rückläufig, und da Arbeitsunfälle und Berufskrankhei­ten nur Berufstätige ereilen, muss die Unfallversicherung als System sich auch nicht um Trends wie die „Überalterung der Gesellschaft“ kümmern.

Der Eindruck von Ruhe täuscht jedoch. Und wenngleich der Gesetzentwurf gemeinsam mit den Sozialpartnern ausgearbeitet wurde, ist noch so manches politisches Kräftemessen zu erwarten. 

Beispielsweise um den Grad von Solidarität: Eine erste Unfallversicherung für Arbeiter wurde hierzulande per Gesetz schon 1902 eingeführt, nur ein Jahr nach der Krankenversicherung für Arbeiter. Bis 1946 wurde die Unfallversicherung auf alle nur möglichen Bereiche beruflicher Aktivität ausgedehnt. Die zunehmende Tertiarisierung der Luxemburger Ökonomie aber lässt vor allem Branchen mit eher kleinem Unfallrisiko wachsen. Doch abhängig von diesem entrichten die Betriebe ihre Beiträge zur Unfallversicherung; derzeit können sie bis zu sechs Prozent der Jahreslohnmasse betragen. Aber nur Dachdeckerfirmen zahlen so viel. Baubetriebe entrichten 4,27 Prozent, die Stahlindustrie 1,36, Banken und Versicherungen 0,51 Prozent, Interim-Firmen wegen ihrer diversen Tätigkeitsgebiete mit 4,66 Prozent mehr als Baufirmen. Ein Viertel der Ausgaben der Unfallversicherung jedoch wird von allen Betrieben zu gleichen Teilen finanziert, egal welcher Risikoklasse sie angehören. Der Gesetzentwurf sieht vor, diesen Festanteil auf 33,3 Prozent zu erhöhen.

Ist diese – letzten Endes – Mehrbelastung der Banken und Versicherungen zum Wohle von Dachdecker-, Bau- und Interimbetrieben anscheinend Konsens, ist es die Neufassung der Risikoklassen noch nicht, und die Einführung eines Bonus/Malus-Systems längst nicht. Mit Letzterem will die Regierung auf das, statistisch betrachtet, sehr hohe Unfallaufkommen reagieren. Laut OECD ereignete sich in Luxemburg pro 100 Vollzeit-Berufstätigen im Jahr 2002 ein Ar­beits­unfall dreimal so häufig wie in Deutschland und Belgien und viermal so oft wie in Frankreich. Zwar sind die statistischen Vergleiche problematisch. Etwa, weil in Deutschland ein Arbeitsunfall erst in die Statistik eingeht, wenn er zu mindestens 20 Prozent bleibender Arbeitsunfähigkeit geführt hat – in Luxemburg dagegen wird schon die geringste Verletzung erfasst. Andererseits schreibt die Generalinspektion der Sozialversicherung in ihrem jüngsten Rapport général, dass sich dank einer Präventionskampagne die Zahl der Unfälle im Jahr 2006 auf dem Stand von 2002 stabilisiert habe. Was vermutlich noch zu viel ist.

Doch weil seit Ende der 1990-er Jahre in den Führungsgremien der Unfallversicherung die Beitragshöhe stets im Zusammenhang mit der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen diskutiert wird, lässt der Gesetzentwurf es offen, ob ein Bonus/Malus-, oder nur ein Bonus-, oder nur ein Malus-System eingeführt werden könnte. Und nur ganz indikativ ist die Rede davon, es sollte nicht mehr als 50 Prozent Auf- beziehungsweise Abschlag auf den normalen Beitragssatz geben. Alle Details soll eine großherzogliche Verordnung klären, in enger Abstimmung mit dem Direktionskomitee der Unfallversicherung. Wann sie in Kraft treten könnte, ist ungewiss.

Diese Debatten könnten komplex werden: Ein Bonus/Malus-System wäre im Sinne der Gewerkschaften. Sie aber sind, da die Unfallversicherung in ers­ter Linie eine Arbeitsgeber-Haftpflichtversicherung ist, im Direktionskomitee nur halb so stark vertreten wie die Patronatsseite; Parität wird durch Einbezug von Zusatzvertretern der Gewerkschaften nur herbei geführt, wenn über Unfallprävention und die Leistungen diskutiert wird. Ständige Parität herzustellen, ist vor allem eine langjährige OGB-L-Forderung. Der Gesetzentwurf stellt sie formal sogar her, erkennt den Salariatsvertretern jedoch in allen Fragen zum Budget, der Jahresbilanz, der Festlegung der Risikoklassen und der Beiträge kein Stimmrecht zu.

Während die Gewerkschaften damit argumentieren könnten, dass unzurei­chende Unfallprävention etwas damit zu tun habe, dass die Festlegung finan­zieller Anreize und Sanktionen unter unzureichender Mitsprache ihrerseits erfolge, dürfte die Arbeitgeberseite darauf verweisen, dass ganz unabhängig vom Inkrafttreten dieses Gesetzes jeder Betrieb ganz gleich welcher Risikoklasse ab 1. Januar 2009 einem Malus-System unterliegt: Tritt das Ein­heitsstatut in Kraft, müssen alle Arbeit­geber krank geschriebenen Beschäftigten bis zum vierten Krankheitsmonat ein Fünftel des Lohns fortzahlen. Eine Krankengeld-Mutualität erstattet die restlichen vier Fünftel zurück. Bei Krankschreibung nach einem Unfall wird die Unfallversicherung ab 1. Janaur 2009 lediglich die Aufwändun­gen der Mutualität begleichen. 

Welche Schäden die Unfallversicherung künftig im einzelnen erstatten wird, betrifft die zweite große Innovation im Gesetzentwurf. Im Gegensatz zu allen Fragen von Risiken, Prävention durch den Arbeitgeber und Bonus/Malus ist sie konkret.

Schon den Wirtschafts- und Sozialrat beschäftigte ab 1996 die Frage, wie gerecht die Leistungen der Unfallversicherung seien. Sie zielte mitten in die Ausrichtung der von Deutschland zu Zeiten der Luxemburger Mitgliedschaft im Zollverein übernommenen Unfallversicherung, die in ers­ter Linie auf Risiken im Produktionsalltag der Industrie orientiert ist. Da die Unfallversicherung, abweichend von der Zivilhaftpflicht, sowohl den Arbeitgeber wie auch den Arbeitnehmer von jeglicher Annahme, einen Fehler begangen zu haben, befreite, führte sie im Falle einer bleibenden Arbeitsunfähigkeit eine pauschale Ren­ten-Entschädigung ein. Ihr Ansatz: Eine nach der Genesung des Un­fallopfers von den akuten Unfallschäden noch weiter bestehende teilweise Arbeitsunfähigkeit führe zum Einkommensausfall in etwa der gleichen Höhe, und auf diesem Wege lasse sich der Anspruch auf eine Unfall-Teilrente berechnen. 

Der Ansatz gilt hierzulande seit einer vom Jahre 1925 datierenden großen Reform der Unfallversicherung. Dass die Höhe der Teilrente sich nach 86,5 Prozent des zuletzt bezogenen Verdienstes, multipliziert mit dem Grad der dauerhaften Arbeitsunfähigkeit in Prozent bemisst, ist in Luxemburg mit seinen großen Einkommensunterschieden jedoch nicht erst neuerdings keinesfalls mehr gerecht. Der WSR ermittelte in seinem 2001 veröffentlichten Gutachten, dass aus einer Stichprobe von über 3 000 einstigen Unfallopfern, die zu­sätz­lich zu ihrem Gehalt noch eine Teilrente von der Unfallversicherung bezogen, 57 Prozent ein in der Summe höheres Monatseinkommen erziel­ten als vor dem Unfall.

Das soll künftig nicht mehr möglich sein – wohlgemerkt: Nur für jene Unfälle, die sich nach Inkrafttreten des Gesetzes ereignen. Dann aber wird unterschieden werden zwischen einerseits dem Körperschaden selbst und andererseits dem Lohnausfall aufgrund des Körperschadens. Die Entschädigung für Letzteren soll fokussiert werden:  Liegt nach der Genesung des Unfallopfers von den akuten Unfallschäden noch eine Arbeitsunfähigkeit von weniger als zehn Pro­zent vor, soll es keine Unfallrente mehr geben. Denn erfahrungsgemäß, so die Regierung, ziehe eine Arbeitsunfähigkeit bis zu dieser Höhe keinerlei Einkommenseinbuße nach sich.

Im Gegenzug wird der Körperschaden künftig separat und schon bei nur einprozentiger bleibender Arbeitsunfähigkeit entschädigt. Was im gewöhnlichen zivilen Haftungsrecht als dommage moral bekannt ist, weil es sich nicht in Geldwerten ausdrücken und äquivalent entschädigen lässt, soll in drei separaten Kategorien erstattet werden. 

Je nach Schwere der gleichzeitig bestehenden bleibenden Arbeitsunfähigkeit würden diese „Schmerzensgelder“ als Einmalzahlungen oder monatlich gewährt. Weil sie in keinem Zusammenhang mit einem Lohnverlust stünden, wären sie nicht lohnsteuer- und sozialabgabenpflichtig. Geht es dagegen um das Einkommen und Lohnersatzleistungen, legt der Gesetzentwurf Wert auf Kumul-Begrenzung: Lohnersatzleistungen der Unfallversicherung sollen mit Leistungen der Kranken- und der Pensionskassen, des Beschäftigungsfonds oder aus eigenem Verdienst nur so weit kumulierbar sein, dass dem Verunfallten zu einer Sozialversicherungskarriere verholfen wird, die ihm Pensionsansprüche sichert, als hätte sich der Unfall nie ereignet.

Bye, bye Bismarck? – Ein wenig. Die Unfallversicherung würde sich mit dieser Reform ein Stück weit der Entschädigungspraxis aus dem Zivilrecht nähern. Auch, wenn nach einem tödlichen Unfall ein Schmerzensgeld nicht nur den unmittelbaren Angehörigen des Opfers zustehen soll, sondern allen Personen, die mit diesem eine bestimmte Zeit lang im gleichen Haushalt gelebt haben. Doch diese Regelung ist ein Zugeständnis angesichts einer Entscheidung des Verfassungshofs vom Mai 2004, der die eingeschränkten zivilen Klagemöglichkeiten gegen einen Arbeitgeber für teils verfassungswidrig erklärte. Und am Ende rettet der Gesetzentwurf die Fehler-Immunität des Arbeitgebers: das erweiterte Entschädigungsspektrum nähere sich dem droit commun so weit an, „qu'un assouplissement des conditions de recours fragiliserait un système qui a fait ses épreuves“.   

 

Peter Feist
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