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L’Histoire était au rendez-vous, le 20mai 1955, quand les trois pays du Benelux ont soumis à leurs partenaires de la CECA un «memorandum» commun. «Les gouvernements de Belgique, du Luxembourg et des Pays-Bas croient le moment venu de franchir une nouvelle étape dans la voie de l’intégration européenne. Ils sont d’avis que celle-ci doit être réalisée tout d’abord dans le domaine économique,» écrivaient les trois petits aux trois grands réunis à l’époque sous le toit du planSchuman. Le memorandum Benelux et les événements qui suivirent sont qualifiés aujourd’hui d’«importance historique». Ils aboutirent en effet au «marché commun» consacré par le traité de Rome de 1957: la Communauté économique européenne (CEE) était née.
C’est sans doute un peu la nostalgie qui fait qu’aujourd’hui encore on utilise l’expression de memorandum Benelux. Aucune discussion de réforme de l’Union ne se passe sans qu’un tel document ne contribue au débat. Il en était ainsi en juin 2001, en vue de la Déclaration de Laeken donnant naissance à la Convention sur l’avenir de l’Europe. Il en était de même en juin dernier, en vue de la réforme interne du Conseil des ministres.
La semaine dernière, un nouveau memorandum Benelux a vu le jour. Son ambition n’est pas moins que de rallier l’ensemble des petits pays de l’Union dans l’actuel débat au sein de la Convention européenne. Il s’agit en premier lieu de défendre la tradition «communautaire» de l’UE contre les supposées velléités intergouvernementales des grands États membres. Aujourd’hui, elle est appliquée pour le volet économique de l’Europe, mais ni en matière de justice et de police ni en ce qui concerne la politique étrangère et la défense. La méthode communautaire repose notamment sur une Commission européenne forte qui bénéficie d’un droit exclusif d’initiative législative. Le Conseil et le Parlement ne seront donc jamais confrontés à des propositions émanant directement d’un État membre, peu importe sa taille.
Les bonnes volontés du Benelux ont toutefois abouti à une débâcle. Alors que les trois Premier ministres ne devaient plus que fignoler les derniers détails du memorandum mercredi 4 décembre à Bruxelles, ils ont finalement pris jusqu’à une heure du matin avant de rendre public le document. La conférence de presse commune, prévue plus tôt dans la soirée, a dû être annulée. Cela ne faisait pas seulement mauvais genre, cela impliquait aussi que le texte paraissait quasi en même temps que la dernière contribution de la Commission européenne à la Convention. L’impact médiatique du memorandum tripartite était dès lors réduit à la portion congrue. Au Grand-Duché, le papier est d’ailleurs passé largement inaperçu. Il s’agit pourtant de la première prise de position officielle du gouvernement quant aux institutions de l’Union européenne d’après la Convention.
Celui qui se fait pointer du doigt pour l’«ambiance glaciale» qui aurait régné au sommet à Bruxelles est Guy Verhofstadt. Le Premier belge préside pour l’instant le Benelux. Au goût de ses collègues, il a poussé son autopromotion un peu trop loin ces derniers temps. Une opinion que partagent les Luxembourgeois, qui soutenaient plutôt les positions bataves. Peu importe que le député John Schummer (PDL) ait estimé cette semaine qu’à l’assemblée parlementaire Benelux, ce sont plutôt les Néerlandais qui sortent de temps à autres du rang.
Sur les grands principes, les pays du Benelux n’ont en fait pas de grandes divergences quant à l’avenir de l’Europe. Le point d’achoppement est plutôt dans le détail, en particulier en ce concerne un sujet très en vogue dans les discussions sur l’avenir de l’Europe: les présidences aussi bien de la Commission et du Conseil européen que des Conseils des ministres.
Guy Verhofstadt semble avoir récemment découvert Montesquieu, le théoricien de la séparation des pouvoirs. Au détour d’un discours au Collège d’Europe à Bruges, le 18novembre, le Premier ministre belge avait ainsi présenté en détail «son opinion personnelle» quant à l’agencement des présidences des différentes institutions européennes. Il y avait en particulier défendu l’idée d’une séparation stricte des responsabilités législatives du Conseil des ministres (avec un des leurs comme président) et ses charges exécutives (sous présidence de la Commission). Une telle délimitation n’existe pas aujourd’hui.
Les Néerlandais étaient furieux. Alors qu’on était en pleine négociation du memorandum Benelux, Verhofstadt n’avait pas jugé nécessaire de consulter ses partenaires quant au contenu de son discours. Or, au-delà de la forme, les Pays-Bas ont surtout des objections quant au fond des propositions belges. Divergences qu’ils partagent avec les Luxembourgeois. Ces derniers se sont jusqu’ici tenus plutôt couverts quant aux détails de leur vision institutionnelle. Suivant une longue tradition luxembourgeoise, Jean-Claude Juncker est en effet passé maître dans l’art de rester suffisamment vague dans ses discours pour pouvoir se rallier au consensus qui se forme et alors, si besoin, jouer à l’arrondisseur des derniers angles.
Luxembourgeois et Néerlandais rejettent notamment l’idée belge que  le Parlement européen élise dorénavant le président de la Commission. Ils préfèrent la situation actuelle dans laquelle les chefs de gouvernement se mettent d’accord en premier et que les députés ne font que confirmer. Le Luxembourg voit mal comment les députés pourraient établir des listes de candidats et craint le risque d’une élection partisane. Le fonctionnement du Parlement européen ne répond en effet pas aux traditionnels clivages de majorité et d’opposition.
L’idée belge d’une séparation stricte entre législatif et exécutif est aussi rejetée par le Luxembourg. Bel exercice intellectuel, cette approche ne serait pas réaliste dans la pratique. Finalement, quant aux présidences des Conseils des ministres, Luxembourgeois et Néerlandais soutiennent largement les propositions de la Commission européenne: maintenir la rotation semestrielle au Conseil européen et au Conseil «Affaires générales» des ministres des Affaires étrangères, mais l’abolir pour les Conseils spécialisés: les Transports, l’«Écofin», etc. Ces derniers pourraient élire en leur sein un président pour un an.
Guy Verhofstadt par contre est moins réticent à l’idée d’un président permanent du Conseil européen, une idée franco-britannique. Cela s’explique probablement moins par ses convictions personnelles que par son envie de trouver le support allemand pour le memorandum Benelux. Le gouvernement Schroeder veut en effet se laisser une porte ouverte sur cette question, qui divise fortement petits et grands pays, afin de pouvoir négocier un compromis avec la France.
L’ambiance était donc plutôt crispée au sommet Benelux à Bruxelles. Que Jan Peter Balkenende, le Premier néerlandais, et Guy Verhofstadt soient tout aussi têtus l’un que l’autre et préparent en plus des élections, n’a pas arrangé les choses. Des formules plutôt vagues, voire à la limite de la contradiction marquent donc certains passages du memorandum Benelux.
La prochaine étape sera de trouver des alliés. La tentative de Verhofstadt de faire monter le Portugal à bord dès avant la publication du papier a déjà échoué. La synchronisation avec la Commission européenne a mieux fonctionné. Sur les grandes lignes, les propositions de l’exécutif bruxellois se recoupent avec celles du Benelux. Même si le papier du président Prodi est bien plus détaillé. Les deux documents ont cependant un autre point commun: ils ont tous les deux valu de sérieuses frictions à leurs présidents. Romano Prodi s’est ainsi fait réprimander par ses commissaires pour la rédaction secrète d’un projet de constitution européenne, baptisé «Pénélope».  
Plus qu’un accident de parcours, le sommet Benelux raté reflète peut-être la réelle importance et cohérence politique du Benelux – ou plutôt son absence. Conclu à Londres avant même la fin de la Seconde Guerre mondiale, le 5 septembre 1944, le Benelux a eu un impact psychologique considérable. Encore aujourd’hui, il est considéré comme un embryon de ce qu’est devenu l’Union européenne et pris comme référence par d’autres groupements régionaux comme les pays baltes ou encore le groupe de Visegrad. «Est-ce dû au sigle bien trouvé?,» s’interroge l’historien Gilbert Trausch dans un de ses ouvrages en concluant qu’«en réalité le Benelux n’est qu’une réussite mitigée».
Le projet d’une union douanière avait en effet d’abord pris du retard avant d’être dépassé par le «marché commun» de la CEE. L’importance de l’organisation serait dès lors plutôt à chercher dans son volet politique. Or, même là, l’alliance laissait de plus en plus à désirer avec le temps. Même la nouvelle ambassadrice de Belgique au Luxembourg, Ingeborg Kristoffersen, a ainsi déclaré cette semaine au Journal que ce n’est qu’à la fin des années 90, avec Jean-Luc Dehaene du côté belge et Wim Kok du côté néerlandais – ainsi qu’un coup de mains luxembourgeois – que la coopération politique au sein du Benelux est revenue à sa vitesse de croisière. Au moins jusqu’au couac d’il y a une semaine.
Un constat reste cependant vrai: ce n’est pas par amour que les pays du Benelux coopèrent, mais parce que c’est le seul moyen pour les trois petits membres fondateurs de l’Union européenne de se faire entendre. C’est ainsi qu’ils ont obtenu pendant la nuit aux longs couteaux du sommet de Nice ensemble autant de votes au Conseil des ministres qu’un des grands. Le Luxembourg y est passé de deux à quatre voix. Or, le critère objectif pour le justifier ne sera pas facile à trouver.