La fin du gentil petit nain

Un géant économique, mais un nain politique. Combien de fois l’Union européenne n’a-t-elle pas été décrite ainsi ? Elle, qui a influencé fondamentalement l’accord de Kyoto sur les gaz à effet de serre et sans laquelle aucune négociation à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ne peut avancer, doit néanmoins s’avouer toujours inexistante dès que cela commence à chauffer vraiment, quand diplomatie et muscles militaires prennent la relève des marchands. Certes, il y a l’une ou l’autre petite victoire depuis la création de la « politique étrangère et de sécurité commune » (Pesc) par le traité de Maastricht. Mais la dernière guerre du Golfe a démontré la vulnérabilité de l’unité européenne sur ce terrain. Les questions de politique étrangère et de défense comptent sans doute parmi les plus délicates quand il s’agit pour un État de les céder à une organisation internationale. Ne serait-ce que parce qu’il s’agit de prérogatives exécutives. Une des explications pour les avancées et blocages dans l’Union européenne est aussi que les ministres réunis au Conseil ont toujours eu beaucoup plus de facilités à conférer à l’UE des pouvoirs législatifs, auparavant détenus par leurs parlements, que des compétences exécutives, qu’ils exercent eux-mêmes. À cause de la guerre du Golfe, lancée par la « coalition of the willing » menée par les États-Unis, l’ambiance à la Convention sur l’avenir de l’Europe était en plus particulièrement tendue quand il s’agissait de discuter de ces sujets. On peut donc considérer comme une surpriseque c’est justement dans le domaine de la politique étrangère et de la défense que la Constitution annoncera une étape nouvelle d’intégration européenne. Une fois n’est pas coutume, les changements apportés par la Constitution dans ce domaine n’échapperont à personne. L’Union dotera non pas seulement le Conseil européen, qui réunit quatre fois par an les chefs de gouvernement, d’un président à temps plein. Elle se donnera en plus un ministre des Affaires étrangères. L’UE connaît depuis le traité d’Amsterdam de 1999 la notion d’un « haut représentant » aussi appelé « Monsieur Pesc ». L’ancien secrétaire général de l’Otan Javier Solana vient d’être confirmé à ce poste. Mais la Commission européenne compte de son côté un commissaire (bien mieux loti côté budget) en charge des relations extérieures de l’Union. Benita Ferrero-Waldner succédera en octobre à Chris Patten à ce poste. Pour dépasser les éventuels blocages entre les deux, la Convention a inventé un concept novateur : le futur ministre européen des Affaires étrangères portera deux chapeaux. Comme M. Solana, il sera nommé par le Conseil des ministres, mais comme M. Patten, il sera un membre de la Commission européenne, dont il sera même d’office un vice-président. Le nouveau ministre, a priori Javier Solana, aura plus qu’un beau titre. Il présidera le Conseil des ministres consacré aux affaires étrangères de l’Union. Il pourra de sa propre initiative proposer des actions au Conseil. Il lui sera ainsi garanti de se trouver au centre de la politique étrangère de l’UE qu’il est supposé « conduire » et « exécuter ». Il pourra même assister au Conseil de sécurité des Nations Unies – à condition que l’UE ait défini une position commune sur le sujet à l’ordre du jour. La plupart des décisions exigeront l’accord unanime des 25. Certaines exceptions existeront pour des mesures d’exécution de décisions prises auparavant à l’unanimité. Le rôle du Parlement européen restera minime. La Pesc ne sera toujours que ce que les États membres veulent bien en faire. La vie du ministre sera compliquée par une inconnue : Quel sera le rôle exact du futur président permanent du Conseil européen ? Ce dernier, imposé par les « grands » contre la volonté de nombreux « petits », n’a finalement que peu de pouvoirs explicites. Mais comme il reviendra au Conseil européen de « définir les orientations générales » de la Pesc, le potentiel de rivalité est réel. Il en sera de même quand le président assurera la représentation extérieure de l’Union « à son niveau ». Une conséquence importante de la « double casquette » du ministre européen des Affaires étrangères sera la fusion des services de relations extérieures jusqu’ici séparés de la Commission et du secrétariat général du Conseil. Cela signifiera notamment que le ministre disposera du réseau de quelque 120 représentations de la Commission dans le monde. Il sera d’ailleurs intéressant de voir comment les États membres se situeront par rapport à ces ambassades européennes. Cela concerne particulièrement des pays comme le Luxembourg, qui ne disposent que d’un nombre limité d’ambassades. Malgré la guerre en Irak, voire à cause d’elle, la Constitution affiche beaucoup d’ambition dans le domaine de la défense. Le traité reprend en fait en large partie des idées développées au cours des deux dernières années en petit cercle par les trois grands, Royaume-Uni, France et Allemagne. L’UE en sort plus martiale et, aux yeux de certains, plus menaçante. La Constitution annonce ainsi que « les États membres s’engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires », mais exclut en même temps que l’UE légifère dans cette matière. Le texte institue cependant une Agence européenne de l’armement (à participation volontaire), appelée à coordonner les achats voire les développements d’équipements par les armées nationales. Le traité tente par ailleurs de permettre la cohabitation de partisans d’une identité de défense européenne, de membres de l’Otan « atlantistes » et d’États membres à forte tradition de neutralité. Le texte prévoit ainsi « la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union », qui pourra être décidée à l’unanimité. Il précise en même temps que l’Otan « reste pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre ». Les règles de vote prévoient par ailleurs qu’un État peut s’abstenir et qu’il ne sera alors pas concerné par la décision européenne prise. Les actions militaires de l’UE visent les missions de maintien de la paix mais aussi des « missions de forces de combat pour la gestion de crise ». Il est probable que les principales avancées en matière d’une Europe de la défense ne se feront pas à 25, mais dans des groupes plus restreints. La Constitution prévoit ainsi la formule des « coopération structu