Noyaux et pépins

Les téléphones ont sonné, il n’était même pas encore 14.00 heures, samedi dernier. « C’est fini, confiaient les délégations nationales aux journalistes, ils vont encore déjeuner avant d’interrompre le sommet. » Depuis des années, voire deux décennies, on attendait qu’un sommet des chefs de gouvernement connaisse un échec complet. Or, à chaque fois soit on annulait avant que cela se produise soit on négociait jusque tard dans la nuit un compromis au rabais. Cette fois-ci, les présidents et Premiers ministres rentraient à temps pour regarder le film du samedi soir à la télé. Le plus surprenant n’est pas l’échec du sommet. C’est plutôt la manière très peu dramatique de laquelle cette débâcle s’est déroulée. « Pouvez-vous bouger ? » aurait demandé le chancelier allemand Gerhard Schröder. « Non, » aurait répondu le Premier ministre polonais Leszek Miller. Après quoi les Allemands, Français et Anglais auraient expliqué à l’italien Silvio Berlusconi, président complètement dépassé de l’événement, d’annuler le spectacle. « C’est fini, » confirmait le Premier ministre Jean-Claude Juncker peu après 16.00 heures au point de presse de la délégation luxembourgeoise. « Nous le regrettons fortement, mais nous sommes soulagés qu’on n’ait pas cherché à tout prix un accord minimaliste. » Il faudrait maintenant se prendre du temps et laisser réfléchir ceux qui sont responsables du blocage. « Certains ont besoin de beaucoup de temps, » précisait le Luxembourgeois. Les négociations seraient repoussées, pas interrompues. Comme pour prouver l’absence de drame majeur, Juncker, normalement le premier à relativiser, n’a pas hésité à parler d’« échec » et de « crise ». Le soir même, la première brigade de la quatrième division d’infanterie de l’armée de terre américaine découvrait sur une ferme dans la région de Tikrit en Irak un petit homme barbu : la débâcle de Bruxelles n’allait même pas faire la une des journaux du lundi. Le sommet du week-end dernier devait conclure des négociations lancées il y a deux ans, lors du Conseil européen de Laeken. Afin d’éviter l’échec qu’on vient de connaître, les chefs de gouvernement - qui s’étaient presque entre-tués il y a trois ans à Nice, lors du dernier exercice du genre - avaient demandé à la Convention sur l’avenir de l’Europe de préparer le dossier. Or, dès la clôture de cette assemblée novatrice, deux pays annonçaient qu’une ligne rouge avait été dépassée pour eux : l’Espagne et la Pologne refusaient qu’un nouveau système de vote vienne remplacer celui prévu à Nice. Dans la solution « majorité des pays, représentant 60 pour cent de la population, » ils perdraient en poids. C’est pourtant une idée intéressante car simple. Mais c’est aussi un de ces points imposés par Valéry Giscard d’Estaing à la Convention sans le dialogue nécessaire. Cinq mois plus tard - un délai fixé par des « illuminés » selon Juncker - c’est sur ce même point que le désaccord a persisté. Était-ce la seule pomme de discorde ? Impossible à dire. Le président en exercice, Silvio Berlusconi, a oublié d’aborder les autres questions litigieuses. Lydie Polfer, ministre des Affaires étrangères, estime qu’ils auraient tous pu être résolus mais doit reconnaître qu’« on n’a pas entamé ces discussions ». Les principales inquiétudes luxembourgeoises - six députés (acquis), sécurité sociale (possible recours devant les chefs de gouvernement) et fiscalité (maintien de l’unanimité) - auraient en tout cas trouvé réponse. Jean-Claude Juncker a, comme à son habitude, essayé d’expliquer les raisons profondes de l’échec : « Pour certaines délégations, l’intérêt national prime l’intérêt européen. C’est le résultat d’opinions publiques divisées entre ceux qui pensent qu’il y a trop d’Europe et ceux qui pensent qu’il n’y en a pas assez. » On prête au président français Jacques Chirac l’intention d’avoir voulu prendre la balle au rebond en déclarant dès samedi l’avènement d’un « noyau dur », d’une « avant-garde » de pays qui allaient avancer dans l’intégration européenne sans attendre les éternels retardatairs. Une déclaration en ce sens aurait été prête. Qu’elle n’ait pas été prononcée est aussi dû au refus luxembourgeois de suivre cette voix : « Il ne faut pas rechercher l’Europe à deux vitesses, soulignait Jean-Claude Juncker, c’est une possibilité s’il se révèle impossible de se mettre d’accord à 25 à un haut niveau d’ambition. » Le « noyau dur », l’« Europe à deux vitesses » ou encore l’« Europe à géométrie variable » reviennent régulièrement dans les discussions. Les optimistes comparent ces idées à d’autres projets européens à succès : Schengen, repris dans les traités européens quinze ans après l’accord initial, et l’euro, qui ne regroupe toujours que douze pays. Or, il n’est pas très clair comment et sur quels sujets ces enthousiastes aimeraient que cette « avant-garde » se lance. Et les frontaliers savent que la France n’applique toujours pas Schengen comme prévu. D’aucuns croient déjà avoir identifié les membres du noyau : les six fondateurs élargis à l’Autriche, l’Hongrie et la République tchèque. Selon les versions, on y ajoute la Slovénie, la Grèce ou encore le Portugal. Or, force est de constater que s’il y en a beaucoup qui veulent bloquer en Europe, rare sont ceux qui acceptent d’être exclus. Il y a bien une raison pour laquelle il n’y a qu’un seul pays en Europe dont gouvernement et population refusent l’adhésion à l’Union : la Suisse. Les nouveaux adhérents n’étaient ainsi jamais intéressés à se contenter d’une participation à l’Espace économique européen (EEE), qui pourtant leur aurait rempli leur vœu le plus cher : avoir accès aux marchés de l’Union. Puis c’est une question de terrains d’entente. Parmi les grandes illusions des débats européens se trouve l’idée qu’il y aurait vraiment quelque chose de neuf dans la Constitution préparée par la Convention. Il y a certes beaucoup d’avancées, mais elles réussissent tout au plus à enthousiasmer des juristes et politologues. La Constitution se limite en premier lieu à un exercice de codification, de simplification et de toilettage de l’existant. Il s’agit en fait, après Amsterdam en 1997 et Nice en 2000, déjà de la troisième initiative de libérer enfin le véritable potentiel du traité de Maastricht, le dernier Grand Bond européen. Ce n’est ainsi que depuis dix ans qu’il existe des politiques européennes en matière de justice et de sécurité. Les domaines privilégiés pour une avant-garde seraient la politique étrangère et de défense, les questions judiciaires et policières et celles de coordination des politiques économiques. Or, ces sujets sont déjà couverts depuis Maastricht - pas nécessairement avec des procédures permettant d’avancer, mais couverts néanmoins. On a donc beaucoup de mal à s’imaginer comment un tel noyau pourrait bien fonctionner sans venir remplacer l’Union telle qu’on la connaît aujourd’hui. Tout au plus est-ce possible sur des points limités et alors sous les règles prévues de la « coopération renforcée » : une police des frontières communes, par exemple, ou encore un parquet européen pour le crime transfrontalier. Une autre idée, celle de faire adopter par le « noyau » la Constitution telle qu’elle se présente aujourd’hui, n’est guère plus réaliste. Si l’Allemagne pèse à elle seule trente voire quarante pour cent de la population du noyau, comment appliquer alors une règle comme « majorité des États, 60 pour cent de la population » ? Les mauvaises langues disent d’ailleurs que c’est la raison pour l’enchantement du président français pour le noyau dur. Il permettrait d’établir de nouvelles règles, mettant la France à égalité avec l’Allemagne sans pour autant risquer d’être mis en minorité. Il serait de toute façon erroné de limiter le manque d’ambition européenne des États membres à la Pologne et à l’Espagne. Leur objection était simplement la plus voyante. L’application de la majorité qualifiée lors de votes au Conseil des ministres est refusée par tous : par l’Allemagne sur l’immigration, par le Royaume-Uni sur la politique étrangère, par le Luxembourg sur la fiscalité, par la France sur la politique agricole, etc. Et qui sera assez suicidaire pour vouloir créer un « gouvernement économique » avec la France et l’Allemagne après le spectacle livré par le couple en matière de pacte de stabilité ? Les clivages sont donc loin d’être aussi simples que certains semblent le croire. Il n’y a qu’à regarder au Luxembourg. Le reproche de Jean-Claude Juncker aux gouvernements de se soucier surtout de l’intérêt national, ne correspondait-il pas pendant des années à sa tactique de négociation en matière de fiscalité ? Où citait-il simplement le programme électoral du DP ? Sans parler de l’extrémisme d’une CGFP. Le premier souci de Jean-Claude Juncker après l’échec de samedi était d’acheter du temps : « Il faut surtout éviter de s’enfermer à nouveau dans un calendrier, » mettait-il en garde. Les sujets de la CIG ne seront plus abordés par les chefs de gouvernement avant mars prochain, sous présidence irlandaise. Mais en fait, on s’attend à ce que de véritables négociations ne commencent qu’au second semestre sous présidence néerlandaise - après les élections espagnoles et européennes. On n’est d’ailleurs pas pressé : le traité de Nice permettra à l’Union de fonctionner après mai 2004 à 25. Même s’il s’agira d’un fonctionnement compliqué et élaboré plus pour bloquer que pour construire. La grande question restera cependant : qu’est-ce qui va changer d’ici un an ? La question de la majorité qualifiée, par exemple, est très simple : soit on accepte la nouvelle formule soit on ne l’accepte pas. Faute de compromis, il faudra que quelqu’un change d’avis. Mais pourquoi le ferait-il, sauf à « prendre des risques pour l’Europe », comme le dit Juncker ? Il y a donc de réelles chances que les négociations se prolongeront jusqu’au début 2005 et la présidence luxembourgeoise. Le Grand-Duché aurait peut-être même intérêt à faire traîner les choses : après s’être fait avoir aussi bien à l’Acte unique (1986) qu’à Maastricht (1993) par les Néerlandais, il y a une revanche à prendre. La Constitution s’appellerait alors traité de Luxembourg.