Warum Luxemburg sich schwer tut mit der Postliberalisierung

Kleine Post, was tun?

d'Lëtzebuerger Land du 09.11.2000
Europe’s last post titelte der Londoner Economist Mitte Mai doppeldeutig in einem Beitrag über den europäischen Postsektor. Der sei, nach der erfolgreichen Deregulierung von Telekommunikation, Strom- und Gasverteilung und der momentan laufenden Liberalisierung im Transportgewerbe, die letzte Bastion ehemals staatlicher Administration im Rückzugsfecht gegen Globalisierung und den freien Leistungs- und Warenverkehr im EU-Binnenmarkt.

Dieses Abwehrklischee scheint für Luxemburg auf den ersten Blick ganz besonders zuzutreffen: Bis spätestens 12. Februar 1999 hätte die EU-Direktive über die Postliberalisierung vom 17. Dezember 1997 in nationales Recht umgesetzt werden müssen, aber erst zehn Tage vor Ablauf dieser Frist wurde das entsprechende Gesetzesprojekt im Parlament eingereicht. Verabschiedet ist es noch immer nicht, seine Abstimmung steht für die nächsten Wochen an. Dann werden der freien Konkurrenz alle Postsendungen ausgesetzt, die mehr als 350 Gramm wiegen oder fünf Mal teurer sind als die Portogebühr für einen Standardbrief im Inland.

Ende Juni dieses Jahres aber wartete EU-Industriekommissar Frits Bolkestein mit dem Entwurf einer zweiten, überarbeiteten Post-Direktive auf: Ab 1. Januar 2003 sollen Sendungen nur noch bis zu einem Gewicht von 50 Gramm oder 2,5 Mal das Standardbriefporto zum so genannten „reservierten Bereich“ gehören, der der klassischen Post vorbehalten bleibt. Gar kein Gewichts- und Preislimit soll für internationale Sendungen gelten, die ein Land verlassen, und auch der Markt der Direct Mail – an einen konkreten Empfänger adressierte Werbeprospekte oder jene Briefe, mit denen ausländische Lotterien zum Mitspielen auffordern – soll vollständig geöffnet werden.Wie auch automatisch alle Leistungen, die Postanbieter sich künftig im Zuge der technologischen Entwicklung einfallen lassen.

Dagegen hat sich in Luxemburg eine Oppositionsfront aus Briefträgergewerkschaft FSFL, der Generaldirektion der Entreprise des postes et télécommunications (EPT), Kommunikationsminister François Biltgen (CSV) und dem grünen Europaabgeordneten Claude Turmes formiert. Die EPT sieht sich mit dem neuen Liberalisierungsschritt laut einer bereits im August veröffentlichten Stellungnahme „in ihren vitalen Interessen“ bedroht. Das neue 50-Gramm-Limit würde den Luxemburger Markt, seiner Kleinheit wegen und aufgrund des hohen Briefpostanteils, nicht um 27 Prozent öffnen, wie in Rest-Europa im Schnitt, sondern um 43. Der Auslandsverkehr ist der EPT ebenfalls heilig, macht er doch aufgrund der starken Präsenz ausländischer Einwohner und internationalen Kapitals in Luxemburg 30 Prozent aller Einnahmen im Postdienst aus (EU-Schnitt: fünf Prozent). Im ersten Semester 2000 hat das Auslandsbriefvolumen mit einm Plus von zehn Prozent mehr als doppelt so stark zugelegt wie das allgemeine Briefaufkommen bei der EPT mit vier Prozent Wachstum. Würde der Auslandsverkehr liberalisiert wie vorgesehen, stiege laut EPT die Marktöffnung in Luxemburg auf 55 Prozent.

„Tritt die Direktive so in Kraft, wäre für uns der Universaldienst kaum zu halten“, schätzt EPT-Generaldirektor Edmond Toussing gegenüber dem Land. Dieser Dienst umfasst laut dem in Kürze zu verabschiedenden neuen Postgesetz die flächendeckende Präsenz der EPT und die Verpflichtung, trotz Liberalisierung Briefsendungen bis zwei Kilogramm und Pakete bis 20 Kilogramm Gewicht anzunehmen, weiter zu verschicken und zuzustellen. Und das, wo schon heute 65 Prozent aller Einnahmen im Postdienst für Personalkosten aufgewendet werden müssen und laut einer 1996 erstellten Rentabilitätsstudie zwei Drittel aller Luxemburger Postämter defizitär sind.

Allerdings ist Luxemburg nicht der einzige Liberalisierungskritiker. Europas Postsektor ist groß, brachte es 1999 auf einen Jahresumsatz von 80 Milliarden Euro und ist mit 1,4 Millionen Mitarbeitern äußerst beschäftigungsintensiv. Aber nicht allein soziale (und elektorale) Überlegungen haben selbst im sonst so liberalisierungsfreundlichen Großbritannien zu einer ablehnenden Haltung ähnlich wie in Luxemburg geführt; der öffentlich-rechtliche Gigant Britain’s Post Office hat ausgerechnet, dass für den Fall, ihm bliebe nur die inländische Briefpost bis 50 Gramm, weitab von Ballungszentren wohnende Postkunden ein höheres Porto bezahlen müssten als Städter. Die französische La Poste kam zu einem ähnlichen Ergebnis. Darauf gründet sich die aktuelle Kritik an der EU-Kommission, die neue Direktive sei nicht fundiert. In PostEurop, dem Lobbyverband der europäischen Postbetriebe, werfen zehn von 15 Mitgliedsfirmen der Kommission vor, bislang allein Studien in Auftrag gegeben zu haben, die die Belebung des Marktes durch mehr Wettbewerb erforschten, nicht aber solche über soziale Auswirkungen und die Zukunft des Universaldienstes.

In Luxemburg fehlen solche Daten gänzlich, da noch nicht einmal die 350-Gramm-Direktive umgesetzt ist. EPT, Gewerkschaften und Regierung haben sich argumentativ dem Lager der Liberalisierungskritiker angeschlossen, das auf Ebene von PostEurop und dem europäischen Postgewerkschaftsbund das Kompromissangebot 150 Gramm vertritt, was für die EPT nach Aussage von Edmond Toussing noch immer 35 Prozent Marktöffnung bedeutet. Für ihren Vorschlag, dass EU-Staaten mit überdurchschnittlich hohem Auslandspostanteil bis Ende 2007 von der Liberalisierung dieses Segments befreit bleiben sollen, haben die im Industrieausschuss des Europaparlaments vertretenen Luxemburger EP-Abgeordneten auf Initiative des Grünen Claude Turmes am Montag eine Mehrheit gewinnen können. Allerdings spielt  der Industrieausschuss in Sachen Postliberalisierung nur eine beratende Rolle; federführend ist der Ausschuss für Transport- und Regionalpolitik. Und dort will Berichterstatter Markus Ferber von der deutschen CSU in der neuen Direktive am liebsten einen Zeitpunkt für die hundertprozentige Freigabe des EU-Postmarkts verankert sehen.

Ob mehr Konkurrenz im Postdienst aber automatisch mehr Effizienz und Qualität bedeutet, darüber scheiden sich die Geister – in Luxemburg wie im Ausland. Industriekommissar Bolkestein stützt sich auf die von den EU-Staats- und Regierungschefs auf den Gipfeltreffen von Lissabon und Feira in diesem Jahr aus der Taufe gehobene Initiative e-Europe. Wachsende digitale Kommunikation stelle die Briefpost ohnehin in Frage, und der elektronische Handel könne nur dann blühen, wenn leistungsfähige Logistiker der Kundschaft schnell, zuverlässig und preiswert die Ware ins Haus bringen. Die Praxis ist allerdings schon heute komplexer.  Schweden, das schon 1994 seinen Postmarkt zu öffnen begonnen hatte und es heute auf 70 Prozent Anteil für die freie Konkurrenz bringt, gilt Liberalisierungsbefürwortern zwar als Musterbeispiel für Qualität, aber offenbar in erster Linie im Haut de gamme-Bereich: nach Aussagen des schwedischen Konsumentenschutzverbandes klagen Privatkunden darüber, dass ihre Post nicht an jedem Werktag ausgeliefert wird. Die Tatsache, dass Schwedens Post ihre Liberalisierungsaktion mit der Entlassung eines Viertels der Beschäftigten einläutete, gilt vor allem in Frankreich mit dem EU-weit höchsten Postbeschäftigtenanteil als Horrorszenario – und könnte ein Grund dafür sein, weshalb die französische EU-Präsidentschaft auf dem Postministertreffen am 23. Dezember gern einen Kompromiss zur Direktive unter Dach und Fach bringen möchte: am 1. Januar übernimmt Schweden den EU-Ratsvorsitz.

In Luxemburg hat die Liberalisierungs-Zurückhaltung viele Gesichter. Argumentiert wird auch ökonomisch. Kommunikationsminister Biltgen sieht in einem stark deregulierten Sektor keineswegs automatisch solch hohe Wachstumsausichten wie nach der Telekom-Liberalisierung. Und da die Einnahmen im Postdienst der EPT im ersten Semester 2000 um zehn Prozent gestiegen sind, weil die Erhöhung der Porti vor allem für grenzüberschreitende Sendungen zu mehr Kostenwahrheit geführt hat; weil außerdem  das Briefaufkommen weiter wächst und die EPT-Generaldirektion stolz berichten kann, auch so manchen Kunden aus der freien Wirtschaft zurückgewonnen zu haben, haben sich nach dem Gewinneinbruch vom Vorjahr auch die Rentabilitätsaussichten verbessert. Briefträgergewerkschafts-Präsident Jos Nickts ist froh, dass auch der für das öffentlich-rechtliche Unternehmen EPT zuständige Wirtschaftsminister Henri Grethen (DP) als Rentabilitätsverfechter derzeit keinen Grund sieht, am Postdienst viel zu ändern.

Für den Ausbau des E-Commerce liegen für Gary Kneip, Präsident der Association des professionnels de la société d’information (APSI), die Herausforderungen vorerst nicht im Logistikbereich: „Erst muss der Zugang zum Internet allgemein leichter, billiger und sicherer werden, dann könnte man über Logistik nachdenken.“ Die freie Konkurrenz für Paket- und Express-Sendungen, wie sie das Postgesetz vom 2. Februar 1999 festschreiben wird, schaffe schon einen großen Markt.

Für dieses lukrative Segment jedoch interessieren sich längst die privaten Anbieter. Sind nach Ansicht der Briefträgergewerkschaft derzeit wenigstens 15 Express- und Paketdienstleister in Luxemburg tätig, obwohl das Monopol de jure noch der EPT gehört, wird diese, wenn sie nun eine Mehrheitsbeteiligung an dem Transportunternehmen Michel Greco erwirbt und am heutigen Freitag ein Joint venture mit dem weltweit fünftgrößten Logistikunternehmen TPG paraphiert, die schon bestehende Konkurrenz zu übernehmen bzw. mit ihr zu kooperieren versuchen. Ohne Risiko ist das nicht: TPG, eine 1996 abgeschlossene Fusion der früheren niederländischen Staatspost mit dem australischen Expressdienst TNT, gilt als eines der expansionsfreudigsten Post- und Logistikunternehmen Europas. In der EPT ist schon die Rede vom „neuen Geist“, den TPG mitbringe. Dem Joint venture die Palette sämtlicher postalischer Leistungen anbieten wollte der EPT-Verwaltungsrat am Ende nicht: man erinnerte sich an GlobalOne, das gescheiterte Telekom-Joint venture mit France Télécom, Deutscher Telekom und der US-amerikanischen Sprint, als  Dominanzversuche der deutschen und französischen Partner der EPT zu weit gingen. Das EPT-TPG-Projekt soll sich auf Expressdienste, Paketpost und die Haus-zu-Haus-Belieferung reduzieren. Dass die EPT gar keine Schlacht schlüge, kann also nicht behauptet werden. Schafft Liberalisierung doch in erster Linie Raum für Konzentration.
Peter Feist
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