Entretien avec Guy Heintz, ancien directeur de l’Administration des contributions directes, sur le bureau 6, les « circulaires illégales » et le secret bancaire

Le gardien du temple

d'Lëtzebuerger Land vom 02.12.2016

Guy Heintz, l’ancien directeur de l’Administration des contributions directes, a passé l’entièreté de sa vie professionnelle au fisc. Il y entre en 1977 à l’âge de 19 ans comme rédacteur, après avoir passé son bac (« section b » – mathématiques). En 1985, il intègre la « division relations internationales » dont il devient le chef en 1998. (On mesure l’importance de ce poste pour une place financière bâtie sur des niches fiscales.) En parallèle, il s’inscrit comme étudiant-salarié à l’Université de Nancy. Nommé directeur de l’ACD en 2006, il travaillera sous les ministres Jean-Claude Juncker, Luc Frieden (tous les deux CSV) et Pierre Gramegna (DP). Crise financière, abandon du secret bancaire (pour les non-résidents), affaire « Luxleaks » : les dix années passées à la tête de l’ACD seront tumultueuses. Guy Heintz a pris sa retraite le 1er novembre.

d’Land : En tant que directeur de l’Administration des contributions directes (ACD), vous étiez probablement le fonctionnaire le plus exposé aux pressions de la place financière.

Guy Heintz : Personnellement, je ne me sentais pas particulièrement exposé. Quitte à ce que des gens aillent voir le gouvernement ou le ministre pour y avancer l’argument de la compétitivité ; que l’on a encore récemment retrouvé dans l’avis du Conseil d’État. Or, cette pression ne s’exerçait pas sur moi, mais sur le ministre qui, après, pouvait demander mon avis de conseiller technique. Je peux d’ailleurs vous assurer que la réforme fiscale a été écrite dans les ministères et les administrations.

Durant seize ans vous étiez conseiller communal à Wellenstein, puis à Grevenmacher pour le CSV. La carte du parti a-t-elle facilité vos relations avec les ministres des Finances chrétiens-sociaux Jean-Claude Juncker et Luc Frieden ?

Nous avons pu collaborer de manière professionnelle, il n’y a jamais eu de problèmes. Je suis entré au CSV en 1977, à l’âge de 19 ans. C’était un peu ma période Sturm und Drang. Je pense – et j’en suis même sûr à 99 pour cent –, que je n’ai pas été nommé au poste de directeur à cause de ma carte de membre ; bien au contraire. De toute manière, j’ai quitté le parti en 2010. Non à cause de l’administration fiscale, mais pour des raisons internes au CSV, des questions communales et régionales.

Après « Luxleaks », Jean-Claude Juncker martelait que l’administration fiscale était indépendante. Cette ligne de défense était-elle farfelue ?

Le ministre ne peut s’immiscer dans un dossier individuel. Nous y appliquons les règles en vigueur. Ni Juncker, ni Frieden, ni Gramegna ne m’ont appelé pour demander : « Comment avez-vous imposé cette firme ? » Mais si le ministre des Finances reçoit trop de plaintes du genre « les entreprises s’en vont toutes, que faites-vous avec elles ? », il peut demander des explications.

Marius Kohl est-il la victime expiatoire de l’affaire « Luxleaks » ? Acculé un moment par la presse internationale, il a quasiment dû se retrancher chez soi, ne répondant plus au téléphone ; il fait presque pitié…

À moi aussi, Marius fait un peu pitié. Nous discutions beaucoup ensemble sur le fonctionnement et l’organisation du bureau Sociétés 6. Quand le bureau 6 a été créé, il s’agissait d’un des plus petits bureaux au sein de l’ACD. Puis, à partir de 1990, suite à la transposition de la directive mères-filiales, la croissance du nombre de dossiers a été fulgurante. Il fallait abattre du travail…

Dans une interview accordée au Wall Street Journal, Kohl insinue l’avoir fait de manière plutôt approximative.

Cette déclaration est de sa responsabilité. Il s’agit de montages dont on pouvait soit dire qu’ils étaient conformes à la loi, soit qu’ils étaient abusifs. Mais lorsque nous voulions endiguer des structures particulièrement agressives, on risquait de se faire rappeler à l’ordre par la Cour administrative. L’ACD a toujours plaidé pour que les lois soient aussi claires et précises que possible. Car si elles ne le sont pas, elles sont interprétées en faveur du contribuable. Les conseillers fiscaux visent le minimum d’impôts et leurs clients exigent une sécurité, car une restructuration coûte aussi pas mal d’argent. Si, après coup, l’ACD dit « non », alors il y aura un problème. Et puis, on voulait attirer les entreprises ; parce que c’était bien pour l’économie, bien pour le pays luxembourgeois… Marius Kohl aurait pu dire : « J’arrête d’accorder des rulings ! Je ne prends plus cette responsabilité, je donne ma démission ; essayez donc de trouver quelqu’un d’autre. » Cela aurait peut-être accéléré les discussions et les changements. Seulement il n’a jamais formulé cette doléance.

Un tel refus vous aurait-il donné un levier pour exiger plus de personnel ? Apparemment, c’était aussi la demande de Marius Kohl.

Toutes les administrations veulent toujours avoir plus de fonctionnaires. Mais quand, budgétairement, cela va plus ou moins bien, les arguments pour exiger plus d’agents fiscaux ont plus de mal à persuader. Ce n’est que récemment, dans le cadre du « Zukunftspak », que le gouvernement nous a accordé substantiellement plus de personnel. Mais c’est aussi parce que nous faisons face à de nouvelles obligations dans le cadre de l’échange international et des prix de transfert.

Si on retrace la chronologie, on a l’impression que la débâcle « Luxleaks » était faite maison. Déjà en 1997 le rapport Krecké préconisait de « suivre d’un peu plus près » les rulings. Puis, en 2010, les Big Four faisaient pression pour donner une base légale aux rulings. Pourquoi, durant toutes ces années, ne s’est-il rien passé ?

En préparant l’interview, j’ai relu l’étude fiscale que j’avais rédigée à l’époque sur l’impôt sur le revenu des collectivités et qui a été publiée en janvier 1999 ; quelques paragraphes y thématisaient déjà les décisions anticipées. Cela montre qu’à l’époque, le problème était connu. L’idée d’introduire un cadre légal date d’avant « Luxleaks ». Il a finalement été élaboré durant l’été 2014. Quand, quelques mois plus tard, l’affaire « Luxleaks » a éclaté, les travaux préparatifs étaient presque terminés.

Comment avez-vous vécu les jours qui ont suivi « Luxleaks » ? Avez-vous passé des nuits d’insomnie ?

Pas du tout. Pour nous, en interne, les révélations n’étaient pas nouvelles. Je ne pouvais être surpris par l’envergure des rulings, puisque je la connaissais. Au début, la question que je me posais était plutôt : La fuite vient-elle du fisc ?

Le procès Luxleaks a donné du Luxembourg l’image d’un « failed state », d’un État d’opérette.

Ce n’était pas très positif, mais aucune faute d’un fonctionnaire n’a pu être prouvée…

Vraiment ? L’impression qu’on a retenue du procès était celle d’une administration qui laissait tout passer…

Bon, ce n’est peut-être pas une excuse, mais les Autrichiens, les Allemands et les Hollandais ont tous introduit une imposition automatique. La plupart des dossiers ne font qu’entrer et sortir par l’administration fiscale, ils passent en transit. Il y a de moins en moins de possibilités de contrôle. Et puis, partout on supprime des postes de fonctionnaires. Regardez la promesse de François Fillon de couper un demi-million de postes ; ceci aurait également des conséquences sur le fisc français.

Les préposés luxembourgeois, entend-on, auraient beaucoup de marge d’appréciation – aussi parce que les textes sont relativement vagues. Est-ce le cas ?

Le préposé est maître de son domaine. Mais il est tenu de suivre les lois, règlements et circulaires en vigueur. S’il est porté à la connaissance de la direction, ou à celle de l’inspection, que les décisions d’un fonctionnaire n’y sont pas conformes, il sera appelé à la raison par un ordre de justification ou une procédure disciplinaire. Mais, effectivement, les textes sont souvent peu clairs : un bureau les interprètera plutôt en faveur, un autre plutôt en défaveur du contribuable. Dans de tels cas, nous faisons suivre une note de service pour clarifier la position de l’administration.

Vous étiez à la tête d’une administration fiscale dans un paradis fiscal. Comment gère-t-on cette tension ?

Je ne me caractériserais pas ainsi. Je ne veux pas parler d’« offshore » pour le Luxembourg. Nous avons des holdings qui détiennent des participations, au Luxembourg et à l’étranger. Si la société est résidente, nous l’imposons. On ne va pas dire : « Nous ne voulons pas de cet argent. » L’ACD reconnaît une société comme luxembourgeoise dès que son siège social se trouve ici ; après, c’est aux autres fiscs de contester cette résidence fiscale. Nous avons envoyé à nos pays voisins des noms de firmes qui n’ont pas d’activités chez nous. Ce problème a été thématisé dans le cadre de la commission « Luxleaks » instituée par le Parlement européen et dans une question parlementaire posée par le député David Wagner. Ces lettres sont souvent restées sans réponse. Les administrations fiscales n’ont pas réagi. Probablement parce qu’elles n’ont pas les moyens de vérifier ces montages très complexes ; déterminer les lieux des activités, ce n’est pas évident.

Quand j’évoquais le paradis fiscal je pensais plutôt au dentiste belge, à l’évasion fiscale systématisée, longtemps couverte par le secret bancaire et par l’État…

… mais vous parlez là de non-résidents, cela n’a rien à voir avec les impôts luxembourgeois ! Oui, c’était un problème, mais nous en avons vécu. En fin de compte, en tant qu’agent du fisc, on n’en est pas très content.

Un agent du fisc peut-il être en faveur du secret bancaire ?

Sur ce point, je ne ferai pas de commentaire (rires).

Les stock-options sont une arme de défiscalisation massive. Or ce régime a été introduit par une circulaire et non par une loi. Du coup, s’agit-il d’une « circulaire illégale » ?

D’abord il faut préciser qu’il n’y a pas de circulaire illégale. Pour le reste, je ne fais pas de commentaire.

Vous avez attendu la fin de votre carrière pour exiger des avocats d’affaires de révéler l’identité des bénéficiaires économiques des structures panaméennes qu’ils avaient mises en place.

Dans les « Panama papers », comme avant dans les « Swissleaks », nous avons pu lire des noms de consultants luxembourgeois. Tout comme les préposés des bureaux, je me suis senti obligé d’agir. On s’est posé la question si les consultants ont travaillé pour des tiers ou pour soi-même, et si l’argent a été déclaré au Luxembourg. C’est comme pour les lettres anonymes. Nous ne les prenons pas pour de l’argent comptant, puisqu’il s’agit souvent de revanches personnelles. Mais nous pouvons – et la Cour administrative l’a confirmé – les utiliser comme indice pour lancer une enquête.

Pourquoi l’ACD a-t-elle ratée son informatisation ?

Dans les années 1990, il y a eu de grandes visions pour restructurer l’administration, comme le projet « impôt 2000 ». Or elles n’ont pas été mises en pratique. Peut-être parce que tout allait bien et que nous avions assez de recettes. Ce n’est qu’une fois que cela va moins bien qu’on commence à s’intéresser à l’efficacité et au recouvrement. On a bien fini par introduire la déclaration en ligne pour personnes physiques, mais c’était largement du window dressing ; à l’ACD, on continue à imprimer ces déclarations et à les traiter sur papier. Mais, malgré la volonté des ministres, les firmes qui travaillent sur les programmes informatiques font du surplace. Tout simplement parce que nous avons une législation fiscale très complexe et très spécifique.

L’ACD reste une administration de rédacteurs. Cette composition vous permet-elle d’affronter un secteur privé ultra-spécialisé ?

Lorsque j’ai commencé à l’ACD en 1977, il y avait trois fonctionnaires de carrière supérieure : le directeur plus deux autres personnes. Le gros du personnel était constitué de rédacteurs formés en interne dans des matières comme les sciences commerciales. Mais, face à la globalisation et à la complexification des dossiers, cette formation se révèle insuffisante et nous embauchons de plus en plus d’universitaires de niveau master et bachelor. Les discussions sur les prix de transferts ont accéléré ce mouvement : dans cette matière, il faut d’avantage de connaissances économiques que fiscales.

Bernard Thomas
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