Durch die Vorstöße zur Bankenunion wird sich die Aufsichtsarchitektur in Luxemburg ändern

Drahtseilakt

d'Lëtzebuerger Land du 13.07.2012

Der Zeitplan ist derart ehrgeizig, dass es ein wahres Wunder wäre, wenn er eingehalten werden würde: Anfang September soll die EU-Kommission einen Vorschlag auf den Tisch legen, wie eine zentrale Bankenaufsicht unter Führung der Euro­päischen Zentralbank (EZB) funktionieren kann. Bis Ende des Jahres soll das Thema die europäischen Instanzen durchlaufen haben und das neue Aufsichtssystem startklar sein. Die zentrale Aufsicht ist Bedingung dafür, dass das Kapital der spanischen Banken direkt über die europäischen Rettungsfonds aufgestockt werden kann, ohne dass sich der spanische Staat bei EFSF und später ESM verschulden müsste, um dann seinen Banken zu helfen. So haben es die Euro-Staats- und Regierungschefs auf der Suche nach Lösungen für die Schuldenkrise bei ihrem Gipfel Ende Juni beschlossen.
Gerne hätten er und andere diese Aufsichtsaufgaben direkt an die EZB übertragen, sagte Staatsminister Jean-Claude Juncker (CSV) in seiner Erklärung zu den Gipfelbeschlüssen vergangene Woche im Parlament. Doch EZB-Präsident Mario Draghi habe abgelehnt, weil die EZB weder das Personal, noch das Wissen dazu habe. Das verdeutlicht, wie ehrgeizig das Vorhaben ist. Beim ihrem Treffen Anfang der Woche tauschten die EU-Finanzminister erste Ideen mit dem zuständigen EU-Kommissar Michel Barnier aus. Obwohl ihm nur knapp zwei Monate bleiben, um die Vorschläge auszuformulieren, konnte er am Dienstag weder sagen, ob die EZB die Banken aller 27 Mitgliedstaaten kontrollieren solle oder eher die der 17 Eurostaaten. Weil sich London, mit dem größten Finanzplatz innerhalb der EU, ziert, nannte Barnier die Mission der EZB „notwendig für die 27 – unabdingbar für die 17“. Dabei macht ihm die EZB schon sein Initiativrecht als Kommissar streitig, tüftelt selbst an ihrem eigenen Vorschlag. Unklar ist außerdem noch, welche Banken der direkten EZB-Kontrolle unterstellt werden sollen. Nur die 15 großen „systemisch“ genannten Banken in der EU? Weder Dexia, noch die spanische Bankia werden dazu gezählt, verursachten aber größere Probleme. Deswegen, und um den Binnenmarkt nicht zu zerstückeln, plädiert die Kommission dafür, alle Banken, die sich den Baseler Kapitalregeln unterwerfen müssen, in das neue System einzubeziehen. Laut Barnier sind es deren ungefähr 8 300. Dass dieser Auftrag allein von Frankfurt aus durchgeführt würde, ohne dass Aufgaben auf die nationale Ebene übertragen würden, dürfte eher unwahrscheinlich sein. Der operationelle und der personelle Aufwand wären enorm.

Wer würde in einem solchen Szenario die Bankenaufsicht in Luxemburg übernehmen? Die Commission de surveillance du secteur financier (CSSF), die aktuell für die Aufsicht auf Instituts­ebene zuständig ist? Oder die hiesige Zentralbank (BCL), die die Stabilität des Finanzplatzes als Ganzes im Blick hat und der seit Ausbruch der Finanzkrise neue Kompetenzen bei der Überwachung der Liquidität der einzelnen Banken zukommen?

Äußern will sich dazu aktuell niemand, weil die Vorschläge noch nicht formuliert sind. Dass hinter den Kulissen angestrengt nachgedacht wird, davon ist auszugehen. Denn die Aufgabenteilung zwischen BCL und CSSF – und auch des Commissariat aux Assurances – ist ein Dauerbrenner, seit es die beiden Institutionen gibt. Der erste und bisher einzige Zentralbankchef Luxemburgs, Yves Mersch, fordert seit Bestehen von BCL und CSSF, die 1998 im Hinblick auf die Euro-Einführung aus dem früheren Institut monétaire luxembourgeois hervorgingen, beharrlich und wiederholt eine engere Zusammenarbeit zwischen, beziehungsweise die Integration beider Häuser. Ebenso beharrlich lehnten bisher alle anderen, angefangen bei den Branchenvertretern, über die CSSF bis hin zum Finanzminister Luc Frieden (CSV) eine solche Integration ab. Bis zum Ausbruch der Finanzkrise war Mersch mit seinen Forderungen völlig abgeblitzt – was nicht allein auf sein mangelndes diplomatisches Geschick zurückzuführen ist. Noch im Sommer 2008, beim Gala-Diner im Rahmen des Luxembourg Finan­cial Forum, hob Luc Frieden die „business-friendly“ Finanzaufsicht als Wettbewerbsvorteil des Standorts Luxemburg hervor. Nach den Bankenrettungen vom Herbst des gleichen Jahres waren solche Aussagen nicht mehr ganz schicklich. Doch bei der Vereidigung von Jean Guill als CSSF-Vorsitzender im Frühling 2009 hatte Luc Frieden die strikte Aufgabentrennung zwischen CSSF und BCL gelobt und erklärt, es komme nicht in Frage, beide Institutionen zusammenzulegen. Danach kam endlich ein Memorandum of Understanding zwischen CSSF und BCL zustande, das die Zusammenarbeit und vor allem den Datenaustausch regelte.

Eine Lösung, die Mersch im Finanzstabilitätsbericht 2010 als „zweite Wahl“ bezeichnete und als „unzureichend“, um mit der Entwicklung der Systeme Schritt zu halten. „Amorcer un mouvement de rapprochement entre les approches macro et micro-prudentielles de la supervision constitue­rait une avancée substantielle pour le Luxembourg. Il s’agit en effet de combler l’écart existant entre l’évaluation des risques liés à la stabilité finanière et le contrôle micro-prudentiel des institutions financières“, schrieb Mersch damals, nachdem auf EU-Ebene im Zuge der Finanzkrise die Aufsichtsstruktur umgebaut wurde. Man müsse diesem Muster auch in Luxemburg folgen, so Merschs Forderung. In einem Interview mit Chamber aktuell im Juni 2010, legte er nach: „Wenn ich gesagt habe, Luxemburg kann sich nicht anders verhalten als die anderen Länder, wurde mir immer vorgeworfen, ich würde nach Macht streben. Ich bin bereit, dies einem anderen zu überlassen, wenn es eine Sache von Persönlichkeiten sein sollte.“

Im Gegensatz zur unabhängigen BCL galt die CSSF Merschs Gegenspielern auch als die Instanz, welche die politischen Entscheidungen aus dem Finanzministerium umsetzte. Vor allem deshalb sperrten sich Ministerium und Branche gegen eine Übernahme durch die BCL: Ihr kann und darf der Finanzminister nichts vorschreiben. Bei der CSSF sitzen Branchenvertreter nicht nur neben Regierungsvertretern im Verwaltungsrat, sondern auch in einer Reihe technischer Komitees. Eine Herangehensweise, die dem Internationalen Währungsfonds (IWF) bei seiner vergangenen Kontrollvisite etwas zu pragmatisch schien. Der IWF bemängelte die fehlende Distanz zwischen Regierung und Aufsichtsbehörde.

Während sich angesichts der Vorgeschichte Noch-BCL-Chef Yves Mersch als der geschmähte Prophet im eigenen Land fühlen darf, kam bei Finanzminister Luc Frieden wenig Begeisterung auf, als die Staats- und Regierungschefs beschlossen, der EZB die Bankenaufsicht zu übertragen. Er warnte bei RTL Radio vor einer „Riesenbaustelle“ zwischen BCL und CSSF und unterstellte den Gipfelteilnehmern, die Komplexität des Vorhabens unterschätzt zu haben.

Dabei geht es längst nicht mehr darum, zwischen eine „geschäftsfreundlichen“ CSSF und einer unabhängigen BCL zu entscheiden. Anders als der Finanztransaktionssteuer kann sich Luxemburg als Euroland diesem Vorhaben nicht entziehen. Für die Krisenländer wie Spanien – und  damit den gesamten Währungsblock – steht zu viel auf dem Spiel, als dass sich Luxemburg, das gerade zwei Euro-Retter der ranghöchsten Ebene abbestellt hat, Extravaganzen leisten könnte.

So werden sich Regierung und Branche notgedrungen mit der EZB als Aufsichtsbehörde anfreunden müssen. Zumal Jean-Claude Juncker, neben Herman van Rompuy, José Manuel Barroso und Mario Draghi, zu denjenigen gehört, die sie auf EU-Ebene eingebracht haben. Deswegen versucht er ihr auch als Luxemburger Premierminister, ein bisschen Charme abzugewinnen. „Wir sind als Luxemburger Regierung der Meinung, dass die EZB die Aufsichtsinstanz sein soll, weil wir wollen (...) dass das Prinzip der EZB – ein Land, eine Stimme – auch bei der Aufsicht zur Anwendung kommen soll.“

Im Klartext heißt das: Wenn schon Zentralisierung, dann lieber in den Händen der EZB als beispielsweise der noch jungen Europäischen Bankenaufsicht EBA. Denn davon abgesehen, dass sich die EBA in ihrer kurzen Existenz durch die völlig misslungenen Stresstests ziemlich diskreditiert hat, gilt in deren Gremien eine andere Gewichtung, was heißt, dass Luxemburg trotz überproportional großem Finanzplatz nicht so viel zu sagen hat, wie größere Länder. Deshalb wird es im nächsten halben Jahr vor allem darum gehen sicher zu stellen, dass Luxemburg als Host-Land für die Filialen ausländischer Banken – gut 140 der 143 niedergelassenen Banken – nicht vollkommen aus dem Kontrollprozess dieser Filialen ausgeschlossen und im Ernstfall überstimmt wird. Soll, wenn die Konzernzentrale im Ausland Probleme hat, Frankfurt entscheiden können, die Luxemburger Filiale zu schließen und dadurch die Mitarbeiter auf die Straße zu setzen? Natürlich nicht, wäre die instinktive Antwort aus Luxemburg. Doch die zentrale Aufsicht ist ein Baustein der für die EU vorgezeichneten Bankenunion. Gemeinsame Einlagensicherungs- und Bankenresolutionsfonds die anderen. Daran hat, das meint auch der IWF, Luxemburg wegen internationalen Aktivitäten am Bankplatz großes Interesse, würde es doch heißen, dass Luxemburg im Fall der Fälle nicht allein geradestehen muss. Die Kontrollhoheit verteidigen und auf eine gemeinsame Haftung hinarbeiten – das ist der Drahtseilakt, den die Luxemburger Unterhändler in den kommenden Monaten vollbringen müssen.

Michèle Sinner
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