Il y a 175 ans, le Luxembourg est devenu membre du Zollverein

Le premier marché commun (germanique)

Roi Guillaume II, Gravure
d'Lëtzebuerger Land du 24.02.2017

« Le Luxembourg est [selon Carlo Hemmer] un don du fer, comme l’Égypte est un don du Nil »1. La découverte dans les années 1840 de minerai oolithique dans le sud du pays, son extraction à l’échelon industriel, la production croissante de fonte et puis d’acier dans les décennies suivantes sont à juste titre considérées comme le fondement de la prospérité économique que notre pays avait acquise au tournant du XIXe au XXe siècle. Mais cet essor aurait-il été possible sans l’adhésion, il y a 175 ans, de notre pays au Zollverein et sans l’accès au vaste marché allemand qui s’en ouvrait non seulement pour les exportations de la sidérurgie, mais aussi pour les autres branches de l’économie indigène ?

Certains courants d’historiens semblent aujourd’hui douter de l’apport du Zollverein à la prospérité évoquée, voulant en attribuer les causes aux performances de l’industrie du fer. Même si en fin de compte il importe peu de savoir si l’union douanière avec l’Allemagne fut un facteur déterminant ou seulement un indispensable catalyseur de cette prospérité, il reste que sans la manne financière du Zollverein,  l’État n’aurait probablement pas été capable de son colossal effort d’investissement dans les infrastructures qu’avait demandé l’industrialisation du pays.

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L’union personnelle du Luxembourg et des Pays-Bas et encore davantage la décision du Roi Grand-Duc Guillaume Ier de gérer le Luxembourg comme s’il avait été une province néerlandaise n’avaient pas profité au pays. La politique des Pays-Bas vis-à-vis du Grand-Duché et leur législation fiscale avaient méconnu la situation déplorable de l’économie indigène. Cette situation ne s’était pas améliorée à l’époque du gouvernement belge. Et en 1839 la question se posait si un État minuscule, réduit à 2 586 kilomètres carrés, pouvait politiquement et économiquement survivre à la scission intervenue, à la coupure du marché néerlandais  et à la convoitise annexionniste de ses voisins ?

L’isolement politique et économique plaçait le pays devant trois défis2. Il convenait d’abord de créer un cadre institutionnel et administratif seyant à l’autonomie fraîchement acquise et répondant aux besoins de la population et de son économie : constitution d’états de 1841, loi communale de 1842, loi scolaire de 1843, création de divers corps administratifs – celui des Eaux et Forêts, des Travaux publics ou des Commissariats de district – constitution d’un contingent militaire, ...

Un deuxième défi tenait à la création d’infrastructures aptes à assurer les exportations d’une économie de petit espace ; la quasi-absence de voies navigables imposait la mise en place rapide d’un réseau routier reliant les différentes parties du pays entre elles et assurant les connexions avec les centres d’activités limitrophes ; les transports de pondéreux générés par l’industrie de la pierre et du fer rendaient de surcroît urgente les raccordements utiles au chemin de fer qui commençait à couvrir le continent. Enfin, l’intérêt d’éviter l’isolation réclamait un partenariat économique avec un des pays voisins ; restait à savoir avec lequel.

Le 6 juin 1839, à quelques jours de l’entrée en vigueur du Traité de Londres, le Parlement belge avait adopté la « loi de faveur » qui faisait bénéficier les échanges commerciaux entre la Belgique (notamment sa Province de Luxembourg) et le Grand-Duché de tarifs douaniers avantageux. À l’époque les taxes prélevées aux frontières avoisinaient, voire dépassaient souvent cinquante pour cent de la valeur des marchandises. La loi belge ramenait ces taux à quelque cinq ou dix pour cent. La loi de faveur ne fut abolie qu’en 1868, sans grand impact d’ailleurs pour le commerce belgo-luxembourgeois, puisqu’entre-temps un traité commercial avait été négocié entre la Belgique et le Zollverein.

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La Confédération germanique fondée à la suite du Congrès de Vienne avait permis aux États allemands qui en étaient devenus membres, de conserver leur souveraineté. Le morcellement territorial qui en fut la conséquence avait maintenu les frontières au point qu’en 1820 on comptait en Allemagne quelques 57 tarifs douaniers différents, environ 1 800 postes douaniers et 123 devises. Des marchandises acheminées entre Königberg et Cologne passaient au moins quatre-vingt contrôles en cours de route3.

Sous la pression des milieux économiques dans une Allemagne qui se préparait à la révolution industrielle, de premières alliances commerciales avaient vu le jour à l’échelon régional dès les années 1820 (union douanière de la Prusse avec ses États voisins, étendue en 1828 à la Hesse-Darmstadt, Bayrisch-württembergischer Zollverein de la même année, Mitteldeutscher Handelsverein dès 1829, …). En 1833, ces alliances régionales fusionnaient dans une grande union douanière qui allait s’étendre progressivement à toute l’Allemagne. Le Zollverein était né.

Le « Zollvereinigungs-Vertrag », initié et dès le début dominé par la Prusse, entrait en vigueur le 1er janvier 1834. Son objet consistait à assurer le libre-échange dans un grand territoire communautarisé, sans barrières douanières à l’intérieur (« in fortgesetzer Fürsorge für die Beförderung der Freiheit des Handels und des gewerblichen Verkehrs zwischen Ihren Staaten ») et appliquant un tarif douanier commun aux frontières extérieures. Les villes hanséatiques qui privilégiaient leurs relations transocéaniques, comptaient parmi les derniers à rejoindre le Zollverein. Parce qu’on lui reprochait sa politique protectionniste, l’Autriche avait été tenue à l’écart, mais elle finit par conclure un accord commercial avec le Zollverein à l’instar d’ailleurs de la plus grande partie des autres États européens.

Le statut d’adhésion du Zollverein n’était pas le même pour tous. Les « grands » étaient membres à part entière, d’autres se partageaient une voix, d’autres encore devaient, en adhérant, céder leur droit de vote à la Prusse. Les droits de douanes prélevés aux frontières extérieures étaient collectés au « Central-Rechnungsbüro » à Berlin ; après déduction des compensations dues du chef de charges administratives ou de contrôles effectués aux frontières extérieures, le solde était réparti entre les membres en fonction de leur importance démographique. Grâce à l’uniformisation des devises et des poids et mesures, grâce au développement des infrastructures de transport et grâce aux relations commerciales établies avec un nombre croissant d’autres pays, le Zollverein s’est en fin de compte avéré une réussite, car il rendait possible de rattraper les retards d’industrialisation par rapport à l’Angleterre et contribuait à la préparation de l’union politique qui allait devenir réalité en 18714.

Le Zollverein a fait preuve d’une grande stabilité face aux crises politiques et militaires qui ont balisé l’histoire allemande du XIXe siècle. Ainsi la Bavière et le Wurtemberg continuaient à verser à la caisse centrale du Zollverein les recettes perçues à leurs frontières, bien qu’ils fussent militairement engagés du côté de l’Autriche en 1866. L’union douanière allemande se maintenait aussi dans la nouvelle configuration politique résultant de la dissolution de la Confédération germanique et de la création du Norddeutscher Bund qui allait se fondre dans l’Empire allemand. À partir de 1871 le Zollverein n’avait d’ailleurs plus que deux membres, l’Empire allemand et le Grand-Duché de Luxembourg.

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Devenue voisin direct du Luxembourg en 1815 et entretenant la garnison de la forteresse de Luxembourg, la Prusse avait insisté sur l’adhésion du Luxembourg au Zollverein. Entre la signature du Traité de Londres, le 6 avril 1839, et sa démission, le 7 octobre 1840, Guillaume Ier avait de son côté poussé à l’acception de cette proposition.

Contrairement à son père, Guillaume II essayait de tergiverser avec l’intention de prendre au mieux en compte les aspirations luxembourgeoises qui tendaient vers un partenariat avec la Belgique, sinon avec la France5. Grâce à la complicité de l’administration néerlandaise relayant subrepticement les intérêts allemands6, Guillaume II céda finalement et acquiesça à l’adhésion, après que les dernières négociations eurent été menées non par des Luxembourgeois, mais par des diplomates hollandais.

Le 8 février 1842 le « Vertrag über den Anschluss des Großherzogtums Luxemburg an den deutschen Zoll- und Handelsverein » devenait réalité. Le Luxembourg s’y engageait à publier et à appliquer le tarif douanier commun, la loi et le règlement douaniers allemands et le Zollstrafgesetzbuch allemand. Le traité était conclu pour cinq ans ; il allait être renouvelé successivement en 1847, 1853, 1865, 1872 (pour 40 ans) et 1902 (prématurément avec une durée d’application censée venir à échéance en 1959). Après son deuxième renouvellement l’accord était enfin publié au Mémorial7.

Le Luxembourg n’allait jamais arriver à se défaire de deux contraintes majeures que la Prusse avait imposées : il n’eut pas le droit de vote dans les assemblées délibérantes que la Prusse assumait pour son compte, et il devait accepter que Berlin désigne le Zoll-Director compétent pour le Luxembourg.

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Curieusement l’opposition initiale des Luxembourgeois avait moins tenu à la peur des velléités annexionnistes allemandes qu’on aurait pu redouter derrière l’offre prussienne d’adhésion au Zollverein qu’à la crainte d’un effondrement de leur économie8. Or, ils réalisaient bien vite que leur peur n’était pas fondée. Dès les années 1850 l’adhésion était ressentie comme « un évènement heureux pour le Luxembourg, tant sous le rapport financier que d’un point de vue commercial et industriel »9.

En effet, les recettes reçues représentaient 3 330 000 francs pour les seules années 1842 à 184710. L’agriculture continuait à profiter de la loi de faveur belge. Le vin luxembourgeois connut des débouchés inespérés en Allemagne, où l’Elbling, assemblé aux vins palatins pour la production de mousseaux, était apprécié pour son acidité. Grâce au coke qui remplaçait progressivement le charbon de bois dans les hauts fourneaux et grâce à une taxation plus élevée des produits sidérurgiques importés de Grande-Bretagne, la situation des maîtres de forge s’améliorait, mais il fallut attendre la mise en application des procédés Bessemer et Thomas-Gilchrist pour obtenir une fonte de qualité à permettre de produire l’acier sur place. C’est notamment à cette époque que l’activité sidérurgique a pris son envol.

Tout en ne refusant pas les retombées économiques du Zollverein, les Luxembourgeois n’étaient pas prêts à accepter la germanisation du pays. La présence de la garnison prussienne dans la capitale et le sort pitoyable des anciens Luxembourgeois habitant de l’autre côté des cours d’eaux qui formaient dorénavant la frontière orientale du pays, continuaient à entretenir la méfiance contre tout ce qui était prussien.

Les décisions de la Generalkonferenz étaient publiées, normalement sans autres suites. Le Gouvernement intervenait dans les compétences du directeur des douanes. Les infractions à la législation douanière n’étaient que rarement poursuivies, et si une affaire donnait exceptionnellement lieu à procès, les juges firent preuve de mansuétude.

Ce manque de coopération était un sujet d’irritation permanente pour le Zoll-Director von Reibnitz qui, en plus, entretenait des relations plutôt envenimées avec le directeur général des finances Norbert Metz. L’ultime parade du gouvernement pour se défaire de ce personnage encombrant consistera à proposer la suppression de la circonscription douanière luxembourgeoise et son intégration dans la direction de Cologne. Berlin n’y réagira pas et continuera à faire droit de son droit de proposition : tous les successeurs de von Reibnitz seront sans exception allemands. Et les chamailleries continuaient : différends sur les frais de fonctionnement de la direction des douanes jugés trop élevés, retards dans la nomination à des postes haut gradés, introduction de taxes locales qu’interdit l’accord (la Bavière réclama énergiquement la suppression de l’« octroi » introduit par la Ville de Luxembourg sur les bières importées). Berlin protestait, le Grand-Duché oubliait de répondre.

L’ambassadeur de Prusse à La Haye dut finalement intervenir (note du février 1852) : « La Prusse aime à maintenir de bons rapports avec tous ses voisins et désire sincèrement la prospérité et le bien-être du Grand-Duché dont la dynastie est si proche parente de la sienne, mais elle ne peut permettre qu’un État quelconque fasse si peu de cas d’elle qu’il ose regarder les notes officielles de ses ministres comme non avenues. Aussi ne veut-elle plus tolérer de la part du Luxembourg ce que, quand même elle ne disposait pas de 500 000 baïonnettes, elle n’aurait certes pas enduré aussi longtemps de la part de toutes les autres grandes puissances de l’Europe réunies ensemble. Tout à ses bornes. Mes instructions sont très précises à cet égard ; cependant je ne voudrais pas en faire usage, persuadé que je suis que c’est sans mauvaise intention que le Grand-Duché ne se conforme pas aux règles généralement adoptées en diplomatie dans le reste de l’Europe.11 »

Pourtant il n’y aura pas de rupture. Avec le temps les deux côtés réalisaient que les avantages de l’union l’emportaient sur les inconvénients, même si les craintes luxembourgeoises demeuraient face à l’hégémonisme de la Prusse, suite à ses victoires sur l’Autriche en 1866 et sur la France en 1870.

Cette crainte sera alimentée une nouvelle fois lorsqu’en 1872 se posera la question ferroviaire.

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Dès 1859, la société concessionnaire du réseau de chemin de fer « Guillaume-Luxembourg » en avait délégué l’exploitation à une compagnie alsacienne, la Compagnie de l’Est.

Le Zollverein avait survécu sous forme amendée aux conflits ayant opposé la Prusse bismarckienne d’abord à l’Autriche, ensuite à la France. Le Luxembourg avait fait preuve de neutralité. Les menaces de Bismarck qui avait reproché au gouvernement luxembourgeois de ne pas avoir respecté son statut de neutralité que lui avait octroyé le Traité de Londres du 11 mai 1867 avaient pu être écartées.

Le Traité de paix de Francfort de 1872 entre la France et l’Allemagne avait par la suite attribué l’Alsace et la Lorraine à l’Allemagne. Il y était prévu que les chemins de fer exploités par la Compagnie de l’Est seraient placés sous gestion allemande. Cela valait donc aussi pour le réseau Guillaume-Luxembourg. Le Gouvernement luxembourgeois essaya de tergiverser sans succès, car Berlin menaça de ne pas reconduire l’accord douanier si le Luxembourg n’acceptait pas la mise sous gestion allemande de son chemin de fer. Il ne restait finalement qu’à acquiescer. L’accord ferroviaire entre l’Allemagne et le Luxembourg, qui était conclu en 1872, confirmait le maintien du Zollvertrag pour autant que le réseau Guillaume-Luxembourg restât placé sous gestion de la Reichsbahn. Dorénavant, l’économie luxembourgeoise dépendait à un double titre du Reich allemand.

Cette dépendance s’accentuera encore jusqu’à la Première Guerre Mondiale sous l’effet de la présence massive de capitaux, de know-how technique et de main-d’œuvre allemands dans la sidérurgie qui s’approvisionnait de surcroît en coke et en charbon dans les houillères allemandes et qui écoulait en grande partie ses produits finis sur le marché allemand.

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L’effet conjugué des avantages du Zollverein et l’essor de la sidérurgie luxembourgeoise dès les années 1870 ont conforté la prospérité du pays au bénéfice de tous les secteurs de l’économie et de l’ensemble des couches de la population. Vers la fin du siècle la contribution luxembourgeoise représentait quinze pour cent de la production sidérurgique du Zollverein. Les droits douaniers contribuaient avec plus de trente pour cent aux recettes du budget national dépassant de la façon l’apport venant des contributions directes.

C’est à cette époque qu’Eugène Mercier mettait à profit les dispositions du Zollverein. En effet, le Zolltarif ne taxait pas l’importation des produits de la nature comme le moût de raisin, contrairement à l’application de taxes sur les boissons alcoolisées. Mercier faisait transporter le moût obtenu dans ses pressoirs à Épernay par chemin de fer à Luxembourg où eut lieu la fermentation dans des installations en face de la Gare centrale. Les anciennes casemates servaient de caves pour le champagne qui était vendu sur le marché allemand.

En dressant le bilan du Zollverein, Christian Calmes et Danielle Bossaert constatent que notre pays, « l’une des régions les plus pauvres, miséreuses et sous-développées d’Europe jusqu’à la seconde moitié du XIXe siècle, était devenu en 1914 un des territoires les plus riches12 ». Et ils évoquent à titre d’illustration le revenu national annuel de 11 500 francs per capita qui représentait au début du XXe siècle le double de ceux de la France et de la Belgique et le triple de celui de l’Allemangne.

Mais la richesse fait des envieux, comme documenté en 1899 par l’historien allemand Heinrich von Treitschke : «  Nun [ab 1842, mit dem Eintritt Luxemburgs in den Zollverein] entstand wieder ein geordneter Verkehr, das fleissige betriebsame Völkchen begann wieder zu hoffen und knüpfte bald einen Geschäftsverkehr mit den östlichen Nachbarn an, der sich zum Erstaunen der Luxemburger selbst als gesund und einträglich erwies. Nicht lange, so empfing das Grossherzogtum mehr als eine halbe Million Franken jährlich aus den Kassen des Zollvereins, eine Summe, die über die bescheidene Konsumtion des Ländchens sehr weit hinausging. Gleichwohl dankte Niemand den Deutschen für solche Wohltaten. Die Luxemburger wollten nicht vergessen, wie kläglich der Deutsche Bund sie während der Revolutionsjahre preisgegeben hatte, sie hassten die Preussen, die Beschirmer der Bundesfestung, als ihre natürlichen Feinde. Der Grossherzog tat auch gar nichts, um das Land dem deutschen Leben zu befreunden. Rechtspflege, Verwaltung, Geldwesen blieben belgisch-französisch in dem grunddeutschen Lande – lediglich zur Bequemlichkeit der verwälschten Beamten, die sämtlich auf französischen oder belgischen Hochschulen ihre Lehrzeit verlebt hatten und dann daheim Alles aufboten um die alten ehrlichen Ortsnamen Klerf und Siebenbrunn in Clervaux und Septfontaines zu verwandeln. Also mästete sich fortan an Deutschlands mächtigem Stamme die ekelhafte Schmarotzerpflanze der Nation luxembourgeoise, ein Blendlingsvolk ohne Vaterland und darum ohne Ehre.13 »

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En occupant le Luxembourg, le 2 août 1914, l’Allemagne avait violé les engagements pris dans le cadre du Traité de Londres de 1867. À la fin de la guerre le Gouvernement luxembourgeois eut par ailleurs soin de laver le pays de la suspicion d’avoir été de connivence avec l’Allemagne (renvoi des ambassadeurs belge et français en 1914, réception de l’Empereur allemand avec tous les honneurs protocolaires à la cour grand-ducale, fonctionnement de la sidérurgie luxembourgeoise dans l’intérêt de l’armement allemand, …) : «  Mit Ausbruch des Krieges hat die deutsche Regierung die [vorgenannten] Verträge aufgehoben durch Handlungen, die nicht nur den wesentlichen Bestimmungen der Verträge zuwiderlaufen, sondern auch den Bestand Luxemburgs als eines freien und unabhängigen Staates in Frage stellen. Die Großherzoglich Luxemburgische Regierung [...] kündigt hiermit ausdrücklich den Zollvertrag und erklärt, dass Luxemburg vom 31. Dezember 1918 ab aus dem Deutschen Zollverein ausscheidet. »

Le glas pour le partenariat douanier et commercial avec l’Allemagne avait sonné, l’exploitation du chemin de fer luxembourgeois par la Reichsbahn appartenait au passé. Le Luxembourg retrouvait son indépendance économique et avec elle sa précarité.

La recherche d’un nouveau partenaire économique allait finalement prendre forme en 1922 grâce à l’union économique et monétaire conclue avec la Belgique malgré la préférence que les Luxembourgeois avaient donnée à la France lors du référendum du 28 septembre 1919. Mais voilà une autre page de l’histoire luxembourgeoise.

1 Carlo HemmerL’économie du Grand-Duché de Luxembourgdeuxième partieÉditions Jos. BeffortLuxembourg1953 (p. 21)

2 Michel PaulyGeschichte LuxemburgsVerlag C.H. BeckMünchen2011 (p. 69 et svtes)

3 Paul Schmit« Le Luxembourg et le Zollverein »Hémechtn°3/2013Imprimerie Saint-PaulLuxembourg2013 (p. 316)

4 Citation du ministre prussien des Finances Friedrich von Motz (de 1815 à 1830) : « Wenn es vom politischen Standpunkt aus gesehen wahr istdass der Zoll nur die Folge der politischen Trennung von verschiedenen Staaten istdann muss es auch wahr seindass das Einverständnis dieser Staaten über die Bildung einer Zoll- und Wirtschaftsunion gleichzeitig den Willenein einziges politisches System zu bildenerzeugen muss. » (Christian CalmesDanielle BossaertGeschichte des Großherzogtums LuxemburgLuxembourgÉditions Saint-Paul1995p. 189)

5 Cf. Témoignages de l’époque cités par Gilbert TrauschLe Luxembourg à l’époque contemporaineÉditions Bourg-Bourger1981 (p. 30)

6 Abbé Fleury de Lannoy« L’accession du Luxembourg au Zollverein en 1842 »Revue belge de philologie et d’histoire1/1922 (p. 321) : cf. dépêche de l’ambassadeur prussien Reichsgraf von Wylich und Lottum à son Roile 24 octobre 1841 : « D’après lui [Stifftresponsable de la chancellerie luxembourgeoise à La Haye] il n’y avait qu’un moyen de faire céder le roi. C’était de forcer le roi de Hollande par la Hollande elle-même. Stifft conseillait donc d’envoyer un ultimatum avec la menace de mesures contre le commerce hollandais si la ratification n’était pas donnée dans un délai fixe et assez court pour que dans l’intervalle un traité ne fût pas signé avec la France ou la Belgique. »

7 L’accord d’adhésion au Zollverein est publié au Mémorial n° 47 de 1854 avec les traités relatifs à son renouvellement de 1847 et 1853 et avec le tarif douanier et d’autres actes internationaux liant désormais également le Luxembourg.

8 Albert CalmesDer Zollanschluss des Großherzogtums Luxemburg an Deutschland  Band I1919 (p. 68): « Wäre der Zollanschluss bloß eine politische Frage gewesenund hätten die Luxemburger diese zu entscheiden gehabtso hätten sie sich im Gegensatz zum Herrscher mit geringen Ausnahmen für den Anschluss an Belgien ausgesprocheneinmalweil dadurch wenigstens die wirtschaftliche Wiedervereinigung beider Teile Luxemburgsdie seit Jahrhunderten eine politische und wirtschaftliche Einheit gebildet hattenerzielt worden wäreund zweitensweil der freiheitliche Geist der belgischen Institutionen ihnen sympathischer erschien als die in den deutschen Staaten blühende Reaktion. »

9 Jean Ulveling« Recueil méthodique de renseignements et de notes sur la période de 1839 à 1848 de l’histoire du Grand-Duché de Luxembourg »PSH 121856 (p. 10)

10 Ibid. ; les recettes budgétaires annuelles oscillaient à l’époque autour de trois millions de francs.

11 Cf. Albert Calmesop. cit. (Band 2p. 45)

12 Christian Calmes et Danielle Bossaertop. cit. (p. 185)

13 Heinrich von Treitschke : Deutsche Geschichte im 19. Jahrhundert. Band 5; 4. AusgabeLeipzig 1899p. 44 (cité par Gilbert Trausch : IN §).

Paul Schmit
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