Zu den untrüglichen Indizien dafür, dass der Sommer dem Ende zugeht, gehören neben Karschnatz und Schueberfouer die Vorbereitungsarbeiten für den öffentlichen Haushalt für das kommende Jahr, der Anfang Oktober dem Parlament vorgelegt wird.
Eigentlich. Denn wegen der vorgezogenen Kammerwahl, am 20. Oktober fällt die Haushaltsvorbereitung ein wenig anders aus als gewohnt. Zwar ist die Prozedur bereits im März angelaufen, haben Ministerien und Verwaltungen ihre Ressortbudgets und Anträge beim Finanzministerium eingereicht und die Beamten der Finanzinspektion diese überprüft. Doch die politischen Verhandlungen zwischen Finanzminister und Regierungskollegen, wie sie im Spätsommer stattfinden, bleiben dieses Jahr aus, bis eine neue Regierung – möglicherweise besetzt mit neuen Ministern aus anderen Parteien und mit anderen Prioritäten – darüber diskutieren kann.
Weil die Regierungsbildung anzudauern droht – je nachdem, ob und welche Koalition sich nach den Wahlen ergibt – riskiert der Haushalt 2014 nicht rechtzeitig für den 1. Januar rechtskräftig zu sein. Selbst wenn eine neue Regierung schnell zu Stande käme und sie sich mit dem Haushalt sehr beeilen würde, bliebe ein Abschluss vor der Jahreswende unwahrscheinlich. Denn dazu müssten auch die Berufskammern und der Staatsrat ihre jeweiligen Gutachten ungewöhnlich schnell vorlegen.
Und dabei riskiert der Haushalt 2014 – den europäischen Schuldenstaaten sei dank – aufgrund der Reformen, die im Zuge der Krise in Form von Six- und Two-Packs und obendrauf dem Fiskalpakt vorgenommen wurden, eine Übung der besonderen Art zu werden.
Laut reformiertem Stabilitäts- und Wachstumspakt, durch den die Haushalts- und Wirtschaftspolitik der Euroländer besser koordiniert werden soll, müsste Luxemburg den Haushaltsentwurf für 2014 eigentlich bis zum 15. Oktober in Brüssel vorlegen, damit die EU-Kommission prüfen kann, ob er mit den Angaben aus der 14. Aktualisierung des Stabilitäts- und Wachstumsprogramms und dem nationalen Reformprogramm vom vergangenen Frühjahr übereinstimmt. Dass das schwierig wird, hat das Finanzministerium der Kommission mitgeteilt. Eine aufschlussreiche Antwort, welche Folgen es haben könnte, wenn das Budget später als gefordert eingereicht wird, steht bisher aus, heißt es aus der Rue de la Congrégation. Schlimmstenfalls müsse man ein Szenario „à politique inchangée“ einreichen, durch das die Luxemburger Haushaltsziele wahrscheinlich verfehlt würden, und im Gegenzug eine Abmahnung aus Brüssel erhalten.
Das ist aber nur ein Teil des Problems, das entstehen könnte, wenn sich der Haushalt verspätet. Damit der Staat im neuen Jahr Geld – für Gehälter, Sozialtransfers, Rechnungen – ausgeben kann, beziehungsweise Steuern einnehmen darf, schafft das Finanzministerium im Gesetzentwurf zur Umsetzung des Fiskalpakts, der Ende Juli im Parlament eingereicht wurde, die gesetzliche Grundlage für „le cas où le budget n’est pas voté avant le premier janvier de l’exercice aquel il s’applique (...)“.
Den Fall gesetzt, soll die Regierung einen Gesetzentwurf einbringen, der ihr erlaubt, dieselben Steuern einzunehmen, die schon im Vorjahr erhoben wurden, „rendre appliquables pour un ou plusieurs mois d’autres dispositions du projet de loi budétaire (...) effectuer, pendant la même période les dépenses prévues au projet de budget jusqu’à concurrence d’un montant global proportionnel à cette période“. Jeden Monat ohne definitiven Haushalt also könnte ein Zwölftel der im Entwurf vorgesehenen Summe ausgegeben werden. Eine Bestimmung, mit der sich der Staat über den Januar, wenn nötig auch über den Februar oder gar noch länger hinausretten könnte, ohne dass Stillstand auf den Konten eintritt.
Dass das nicht aufgelöste Parlament den Gesetzentwurf 6597 über „la coordination et la gouvernance des finances publiques“ annimmt, bevor „der Fall wenn“ eintritt, wäre also wünschenswert. Zumal Luxemburg damit auch seiner Verpflichtung, den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (VSKSWW) vor Jahresfrist umzusetzen, nachkommen würde. Zur Erinnerung: Der VSKSWW, kurz Fiskalpakt genannt, Ende 2011 beschlossen und im März 2012 unterzeichnet, ist der Vertrag, durch den die Euroländer eine Schuldenbremse und automatische Korrekturmechanismen einführen sollen. Nach deutschem Vorbild am besten auf Verfassungsebene, was der Staatsminister und damalige Vorsitzende der Eurogruppe Jean-Claude Juncker für Luxemburg ausgeschlossen hatte, noch bevor er seine Unterschrift unter den Vertrag gesetzt hatte.
Um den Anforderungen von Six-, Two-Pack und Fiskalpakt gerecht zu werden, schlagen die Gesetzesautoren vor neben dem Haushaltsgesetz ein mehrjähriges Finanzplanungsgesetz einzuführen. Darin soll das mittelfristige Haushaltsziel (MTO), beziehungsweise die Annäherungskurve daran festgelegt werden. Dass aber „der gesamtstaatliche Haushalt einer Vertragspartei ausgeglichen (ist) oder einen Überschuss (aufweist)“, wie es im Vertrag heißt, haben die Autoren im Gesetz wörtlich so nicht übernommen. Im neuen mehrjährigen Programmierungsgesetz soll die nominalen und strukturellen Salden der öffentlichen Hand insgesamt, sowie nach Unterbereichen aufgeschlüsselt, und der Schuldenstand bestimmt und ausgewiesen werden. Zudem soll die Obergrenze für die Ausgaben des Zentralstaats für die Jahre angegeben werden, auf die sich das Gesetz bezieht, voraussichtlich drei Jahre.
Auch deshalb riskiert die Aufstellung des Haushalts 2014 länger zu dauern als sonst: Dem neuen Haushaltsrahmen zufolge müssen dabei schon die Ausgaben des Zentralstaats für die Jahre 2015 und 2016 festgelegt werden und Vorhersagen über die Ausgabenentwicklung bei der Sozialversicherung sowie über andere große Ausgabenposten aufgestellt werden. Anforderungen, die voraussetzen, dass man weiß und sich festlegt, welche Finanz- und Sozialpolitik man in den kommenden drei Jahren verfolgen will. Denn von den eigenen Engagements kann eine Regierung im Nachhinein eigentlich nur noch dann abweichen, wenn die Wirtschaftsprognosen, die ihren Haushaltszielen zugrunde lagen, sich nicht bewahrheiten.
Mit Spannung erwartet wird das Programmierungsgesetz auch, weil es die Formel zur Berechnung des „strukturellen Saldo“ enthalten wird. Was das ist und wozu es gebraucht wird? Laut Fiskalpakt gilt der Haushalt eines Landes dann als ausgeglichen, wenn das strukturelle Saldo, dem mittelfristigen Haushaltsziel entspricht, dabei aber nicht weniger als 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukt (BIP) betragen darf. Am konkreten Beispiel Luxemburgs heißt das Folgendes: Im Rahmen der europäischen Haushaltsüberwachung muss Luxemburgs Budget nicht nur ausgeglichen sein, sondern einen strukturellen Überschuss von 0,5 Prozent ausweisen; unter anderem wegen „impliziter Schulden“ gegenüber den Grenzpendlern, die in den kommenden Jahren in Rente gehen. Für 2013 hat die Regierung in ihrem letzten Update des Stabilitätsprogramms ein gesamtstaatliches Defizit von 341 Millionen Euro vorgesehen, nominal ein Defizit von 0,7 Prozent im Vergleich zum BIP. „Strukturell“ sieht die Lage mit einem Überschuss von 0,7 Prozent deutlich besser aus und Luxemburg würde sein mittelfristiges Haushaltsziel (+0,5 Prozent) sogar übertreffen.
Wer versucht, sich ein „strukturelles“, also von konjunkturellen Einflüßen bereinigtes, Saldo der Staatsfinanzen vorzustellen, muss relativ abstrakt denken können. Ein bisschen Fantasie ist sicherlich sinnvoll beim Versuch, festzulegen, was der Staat in einer „konjunkturneutralen“ Situation an Einnahmen oder Ausgaben hätte, wenn sowohl die Steuereinnahmen – ob Körperschafts- oder Lohnsteuer – wie auch die Ausgaben – beispielsweise des Beschäftigungsfonds für Arbeitslosengeld und Kurzarbeit – dadurch bestimmt werden. Diese Gedankengymnastik nachzuvollziehen, weshalb den Regierungsprognosen zufolge beispielsweise noch 2014 ein nominales Defizit von 0,6 Prozent zum strukturellen Überschuss von 0,6 Prozent wird, sich aber 2015 ein nominales Defizit von 1,3 Prozent, in ein strukturelles Defizit von 0,3 Prozent verwandelt, wird nicht jedermanns Sache sein, und die Diskussion um die richtige Haushaltspolitik deshalb kaum erleichtern.
Ob es vor der Abstimmung über das Gesetz zur Umsetzung des Fiskalpaktes zu lebhaften Diskussionen im Parlament kommen wird, bleibt abzuwarten. Denn die Autoren haben eine Lesart der im Fiskalpakt vorgesehenen automatischen Korrekturmechanismen, die in der Vorwahlzeit sowohl dem Parlament als auch den Wählern entgegenkommt. Weicht Luxemburg von den eigenen Haushaltszielen ab, führt das dem Entwurf zufolge keineswegs automatisch zu Ausgabenkürzungen, beispielsweise bei Gehältern oder den Sozialtransfers. „Si les comptes annuels du secteur des administrations publiques présentent un écart important par rapport à l’objectif à moyen terme ou par arpport à la trajectoire d’ajustement (...), le gouvernement inscrit au plus tard dans le projet de budget pour l’année à venir, des mesures pour rétablir la trajectoire telle que prévue dans la loi de programmation pluriannuelle“, heißt es im Text. Im konkreten Beispiel würde dies Folgendes heißen: Würde das Haushaltsziel 2015 verfehlt, was erst im Frühling 2016 festgestellt werden könnte, wären im Haushaltsentwurf für 2017 Maßnahmen fällig. So blieben für die Kurskorrektur nach einem Ausrutscher gemächliche zwei Jahre Zeit. Das hat natürlich den Vorteil, dass Kurswechsel, was die Ausgaben der Sozialversicherungen betrifft, via Gesetzesänderungen vom Parlament mitbestimmt werden könnten. Wie vor allem die Gemeinden, deren Haushalte bei den Salden der gesamtöffentlichen Finanzen berücksichtigt werden, dazu angehalten werden sollen, die Einhaltung der Haushaltsziele durch ihre Ausgaben erst gar nicht zu gefährden, ist noch offen. Im Gesetzentwurf heißt es dazu schlicht: „La Sécurité sociale et les administrations locales contribuent au respect des règles énoncées aux articles 2 à 4, selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associés.“
Ebenso offen ist, ob die EU-Kommission, die die Umsetzung der goldenen Regel und den Automatismus der Korrekturmaßnahmen in den Unterzeichnerstaaten des Fiskalpakts prüft, die recht lockere Luxemburger Interpretation als ausreichend befindet. Wenn nicht, könnte sie Luxemburg vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen, um gegebenenfalls ein Bußgeld verhängen zu lassen. Ob es soweit kommt, hängt aber wahrscheinlich davon ab, wie rigoros die Kommission bei der Kontrolle in größeren Ländern, beispielsweise Frankreich, vorgehen wird, und davon, wie streng deren goldene Regeln sind.