Die Regierung hatte den Mund wohl etwas zu voll genommen, als sie den Staatshaushalt der neuen Generation ankündigte

Copernicus has left the building

d'Lëtzebuerger Land vom 23.10.2015

Die Astronomen, die sich für Haushaltspolitik interessieren, mussten vergangene Woche ganz bis zum Schluss von Pierre Gramegnas Rede zum Entwurf des Staatsbudgets für 2016 warten. Erst dann kündigte der Finanzminister wieder die Kopernikanische Wende der Finanzpolitik an. Dabei ist sie ein Traum, den er seit Jahren hegt.

Schon vor sieben Jahren hatte Pierre Gramegna als Direktor der Handelskammer im September 2008 auf dem Kirchberg das Wirtschaftsbulletin Actualité et tendances über die „Maîtrise des dépenses publiques: quelles options pour le Luxembourg?“ vorgestellt und dabei eine „wahre Kopernikanische Wende“ der Haushaltspolitik gefordert. Nötig sei, in den Staatsfinanzen „eine Logik der Mittel durch eine Logik der Resultate“ zu ersetzen. Wie die aussehen sollte, illustrierte die Schrift der Handelskammer in einem Anhang an einigen ausländischen Beispielen wie der französischen Loi organique, der britischen Kontrolle der Staatsausgaben, dem Haushaltsrahmen in den Niederlanden und der kanadischen „thérapie de choc appliquée aux finances publiques“.

Fünf Jahre später war Pierre Gramegna dann Finanzminister, nachdem sich einige andere Kandidaten geziert hatten, und am 16. Januar 2014 konnte er im Anschluss an die Kabinettsitzung einen „Paradigmenwechsel“ und eine „Kopernikanische Wende“ der Haushaltspolitik ankündigen. Die vorgezogenen Kammerwahlen hatten keine andere Wahl gelassen, als für 2014 einen Übergangshaushalt vorzulegen, der fast so hastig aufgestellt worden war wie der im Koalitionsabkommen angekündigte „Kassensturz“. Doch 2015 sollte dann endgültig das Ptolemäische System der christlich-sozialen Finanzminister durch das Kopernikanische ihrer liberalen Erben ersetzt werden, so wie der polnische Renaissance-Astronom der mechanistischen Philosophie der Manufakturbesitzer zum Durchbruch verholfen hatte.

Folglich war die Kopernikanische Wende für 2015 geplant. Denn „wir bekommen 2015 einen ganz schweren Stand, und deshalb wird der Haushalt auf eine ganz andere Art und Weise vorbereitet“, hatte Pierre Gramegna im März vergangenen Jahres vor dem Parlament versprochen. „Diese Arbeiten haben vor ein paar Wochen begonnen und implizieren alle Ministerien und die IGF. Es geht darum, einen Haushalt der neuen Generation aufzustellen. Das heißt, eine Bestandsaufnahme aller Ausgaben zu machen, nicht nur bei den Ministerien, sondern bei allen staatlichen Einheiten und Gemeinden. Auf diese Weise wird geschaut, ob die finanziellen Mittel auch ihr Ziel erreichen und auf einer andere, effi­zientere Art und Weise angepeilt werden könnten.“

Das Tageblatt freute sich schon darauf: „Richtig spannend wird es mit dem Entwurf für den Staatshaushalt 2015, der sich in seiner Struktur an der französischen LOLF („loi organique relative aux lois de finances“) orientieren soll. Das macht die Kontrolle der eingesetzten finanziellen Mittel leichter. Und es verhindert Zahlenspielereien, wie sie Finanzminister Luc Frieden und Premier Jean-Claude Juncker in den vergangenen Jahren immer wieder betrieben hatten.“

Doch statt des LOLF gab das Finanzministerium vergangenes Jahr den Unternehmensberatern von McKinsey 384 000 Euro dafür, 15 Arbeitsgruppen leitender Ministerialbeamter zu animieren, die nach Spar- und Rationalisierungsmöglichkeiten bei gemeinsamen Einkäufen, Verwaltungsprozeduren, Personal- und EDV-Kosten suchten. Sie stellten eine Liste mehr oder weniger genau bezifferter Kürzungen auf, die in das „Zukunftspak“ genannte Sparpaket einflossen; über die Einnahmeseite des Haushalts durfte nicht diskutiert werden. Das Parlament, das laut Verfassung den Staatshaushalt beschließt, blieb von dem Reformprozess ausgeschlossen. Eine Kopernikanische Wende war das noch nicht.

Zusammen mit den Kürzungen wurde die Möglichkeit vereinfacht, Mittel für laufende Ausgaben als Kapitalausgaben zu verwenden – umgekehrt allerdings nicht. Zudem können Minister die Zweckbestimmung von Krediten innerhalb derselben Sek­tion ihres Haushalts ändern, ohne das Einverständnis des Finanzministers einholen zu müssen.

Außerdem wurden zwischen 500 und 550 Haushaltsartikel – die Angaben gingen auseinander – zusammengelegt, um „den Ministern mehr Flexibilität“ bei der Verfügung über ihre Mittel zu geben, so Pierre Gramegna im Dezember vergangenen Jahres. Insbesondere wurden für jedes Ministerium jeweils 13 detaillierte Kredite zu einem einzigen Artikel „Frais d’exploitation et frais administratifs“ und jeweils drei weitere zu einem Artikel „Entretien, exploitation et location d’immeubles“ zusammengelegt. Für den Rechnungshof war das aber keine Kopernikanische Wende, er nannte es abschätzug eine kosmetische Operation.

Doch die Kopernikanische Wende scheint auch nicht für nächstes Jahr angesagt. Gab es im Haushaltsentwurf für 2015 noch ein Kapitel über „Les travaux réalisés vers un budget d’une nouvelle génération“, das versprach, dass „la réforme budgétaire sera poursuivie, en vue de la transition vers un budget d’une nouvelle génération“, so fehlt im vergangene Woche vorgelegten Entwurf für 2016 das entsprechende Kapitel. Im ganzen Entwurf geht keine Rede mehr vom Haushalt der neuen Generation.

„Im richtigen Sinn des Wortes eine Kopernikanische Wende“ nannte der Finanzminister schließlich in seiner Haushaltsrede für 2016, dass das Parlament den mehrjährigen Haushaltsentwurf nächstes Jahr schon im Frühjahr zusammen mit der Erklärung zur Lage der Nation diskutieren soll und nicht mehr im Dezember zusammen mit dem Haushaltsentwurf für das Folgejahr. Damit werde der mehrjährige Haushaltsentwurf im Sinne des Europäischen Semesters zu einem strategischen Instrument, hoffte er. Vielleicht läuft die sichtbarste Reform der Haushaltsprozedur am Ende auf ihre voriges Jahr durch das Gesetz über die Koordinierung und die Verwaltung der öffentlichen Finanzen erfolgte Anpassung an die EU-Vorgaben von Fiskalpakt, Six-pack und Two-pack hinaus.

Doch in Wirklichkeit ist der mehrjährige Haushaltsentwurf bloß die Fortschreibung des gerade aktuellen Staatshaushalts. So hinterlegte Pierre Gramegna am Dienstag vergangener Woche als Band drei des Haushaltsentwurfs das Budget plurinannuel 2016 – 2017 – 2018 – 2019. Es sieht beispielsweise vor, dass die Einnahmen im Jahr 2017 als Folge des „Zukunftspak“ um 73,2 Millionen Euro steigen sollen – dabei ist für 2017 eine Steuerreform angekündigt, die Einnahmeausfälle von Hunderten Millionen Euro vertursachen kann.

Die Kopernikanische Wende der Haushaltspolitik soll nun bis zum Ende der Legislaturperiode 2018 abgeschlossen sein, hieß es vergangenes Jahr im Haushaltsentwurf. Der mehrjährige Haushaltsenwurf bis 2019 verliert aber kein Wort über den Haushalt der neuen Generation. In den Prognosen für das Haushaltsjahr 2018 findet sich bei den Ausgaben die gleiche mechanische Erhöhung um eine halb Mil­liarde Euro wie in den Vorjahren – und das gleiche Defizit von einer halben Milliarde jährlich.

Romain Hilgert
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