Im Zusammenhang mit der für 2017 angekündigten Steuerreform stellt das Koalitionsabkommen unverbindlich in Aussicht, dass „die Möglichkeit untersucht wird, zur Individualbesteuerung überzugehen“ (S. 27). Das versprachen in ihren Wahlprogrammen DP und Grüne, bezeichnenderweise aber nicht die LSAP.
Die derzeit gültige gemeinsame Veranlagung von Verheirateten mit Ehegattensplitting war einst eingeführt worden, um jene Haushalte zu entlasten, die mit einem einzigen Lohn auskommen mussten: Der Lohn des Arbeiters oder Angestellten wurde nur zur Hälfte besteuert, wenn auch die erwerbslose Ehefrau mit davon leben musste. Das Splitting-System kommt aber auch Ehepaaren mit hohen Einkommensunterschieden zugute, wenn die Ehefrau nur teilzeit arbeitet, um sich der Kindererziehung zu widmen.
Mir der in den vergangenen Jahrzehnten gestiegenen Erwerbstätigkeit der Frauen ist das Splitting-System aber zunehmend in Verruf geraten, weil es berufstätige Ehefrauen als „Nebenverdienerinnen“ höher besteuert, so dass sie den Eindruck bekommen, „nur fürs Steueramt arbeiten zu gehen“. Außerdem bezuschusst es einseitig die Hausfrauenehe, und Hausfrauen gehören neben Landwirten und Klerikern traditionell zu den treusten Stammwählern der CSV. Hinzu kommt eine liberale Trendwende in der Steuerpolitik, die darauf hinausläuft, den Einkommenssteuerpflichtigen losgelöst von seinem gesellschaftlichen Zusammenhang zu betrachten; schon 1991 wurden die von der Kinderzahl abhängigen Steuerklassen abgeschafft.
Inzwischen gibt es aber ein weiteres Argument für die Abschaffung des Ehegattensplittings: Luxemburg hat sich in der gescheiterten Lissabon-Strategie und dem Nachfolgeprogramm Europa 2020 verpflichtet, den Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung und die Frauenerwerbsquote zu erhöhen – auch um die Zunahme der Zahl der Grenzpendler zu drosseln. Die Abschaffung des Ehegattensplittings soll einen ökonomischen Druck auf Hausfrauen schaffen, erwerbstätig zu werden.
Diese Überlegung steht im Mittelpunkt eines Kolloquiums L’impôsition individuelle et emploi, das am Donnerstag und Freitag dieser Woche vom Arbeitsministerium als Beitrag zum Luxemburger Ratsvorsitz organisiert wurde. Im Rahmen der Veranstaltung stellte Karina Doorley vom Luxembourg Institute of Socio-Economic Research eine nicht zuletzt mit Blick auf die geplante Steuerreform interessante Mikrosimulation der Folgen vor, die durch die Individualisierung der Einkommensbesteuerung für die Haushalte und den Arbeitsmarkt entstehen.
Karina Doorley ist eine irische Wirtschaftswissenschaftlerin, die einen Großteil ihres Doktorats über die Auswirkungen der Steuer- und Sozialpolitik auf den Arbeitsmarkt in Europa am Centre d’études de populations, de pauvreté et de politiques socio-économiques/International networks for studies in technology, environment, alternatives, development (Ceps/Instead) verfasste. Seit dem vergangenen Jahr ist Karina Doorley wissenschaftliche Mitarbeiterin des inzwischen in Luxembourg Institute of Socio-Economic Research (Liser) umgetauften Instituts. Sie gehörte auch zur französischen Mannschaft des an der Universität von Essex betreuten Modells Euromod, mit dessen Computerprogramm Steuervorteile in den EU-Staaten berechnet werden können. Euromod half ihr, eine Individualisierung der Luxemburger Einkommenssteuer zu simulieren.
Am Beispiel eines vollzeit Arbeitenden und einem null bis 50 Stunden die Woche arbeitenden Ehepartners mit einem niedrigeren Stundenlohn illustriert Karina Doorley, dass die Steuerersparnis eines gemeinsam veranlagten Ehepaars um so größer ist, je größer die Einkommensunterschiede durch Teilzeit oder Erwerbslosigkeit eines Partners sind. Arbeiten beide 40 Stunden die Woche, neigt der Unterschied dazu zu verschwinden; in ihrem Beispiels bleibt ein geringer Unterschied wegen des unterschiedlichen Stundenlohns der Ehepartner bestehen.
Gleichzeitig würde die Einzelbesteuerung die Steuerlast zwischen den Ehepartnern umgewichten. Wird die Individualbesteuerung eingeführt, muss der Erstverdiener mehr Steuern zahlen. Auch wenn das Gesamteinkommen des Haushalts sinken mag, muss der Zweitverdiener dagegen weniger Steuern zahlen, so dass sein verfügbares Einkommen zunimmt. Karina Doorley sieht das als möglichen Anreiz, um die Erwerbstätigkeit der Frauen zu fördern. Dass die Erwerbstätigkeit der Männer sinken würde, hält sie für unwahrscheinlich, weil die Arbeitsmarktelastitzität in dieser Gruppe niedrig sei.
Davon ausgehend berücksichtigte Karina Doorley die Neigung der Haushalte, zwischen mehr Einkommen und mehr Freizeit zu wählen. Dabei simulierte sie mit Hilfe des Euromod-Programms die Steuerlast verschiedener Einkommenskategorien unter Berücksichtigung der Elastizität des Arbeitskräfteangebots, das sie mit 0,08 für Ehemänner, 0,11 für Junggesellen, 0,14 für Junggesellinnen und 0,30 für Ehefrauen angibt.
Das Ergebnis zeigt, dass durch die Individualbesteuerung das verfügbare Einkommen von Ehepaaren in allen Einkommenskategorien sinkt, zwischen 716,18 Euro jährlich im ärmsten Einkommenszehntel und 3 162,14 Euro im reichsten Dezil. Dies wirft ein bezeichnendes Licht auf die Progression der Steuertabelle und die Vorstellung von Steuergerechtigkeit: Die Einkommen im reichsten Dezil sind 14 Mal höher als im ärmsten, der Einnahmeausfall aber nur vier Mal höher.
Doch der Einkommensausfall durch die Individualbesteuerung stiege keineswegs linear durch alle Einkommensgruppen: Die größten Verluste, in Höhe von 4 885,78 Euro, drohten dem sechsten Dezil, Haushalten mit einem Bruttoeinkommen von 86 299,6 Euro jährlich, also den von allen Parteien umworbenen Mittelschichtenfamilien, die derzeit am meisten vom Ehegattensplitting profitieren. Dies hängt mit dem vergleichsweise niedrigen Spitzensteuersatz zusammen, ab dem die Progression der Steuertabelle für höhere Einkommen aufhört. Unabhängig vom Einkommensniveau drohten die größten Einbußen Ehepaaren, von denen nur ein Partner berufstätig ist, 4 942,14 Euro, wenn sie Kinder haben, und 4 599,02 Euro, wenn sie kinderlos sind.
Weil Mittelschichten und Haushalte mit einem einzigen Einkommen die großen Verlierer der Individualisierung würden, steht für Karina Doorley fest, dass die Ehepaare einen Ausgleich bezahlt bekommen müssten, um ihnen die Einführung der Individualbesteuerung „schmackhaft“ und möglichst einkommensneutral zu machen. Sie schlägt deshalb vor, den außerberuflichen Freibetrag, das Abattement extra-professionel, von derzeit 4 500 Euro auf 7 100 Euro zu erhöhen und ebenfalls zu individualisieren oder die Einkommenssteuer um vier Prozentpunkte quer durch die ganze Tabelle hindurch zu senken und jedem einen außerberuflichen Freibetrag von 1 000 Euro zu gewähren.
Im ersten Fall würden die Steuereinnahmen unverändert bleiben, im zweiten Fall um 17 Millionen Euro zunehmen. Wenn die Beschäftigten ihre Arbeitszeit an die neue Besteuerung anpassten, könnten die Einnahmen mittelfristig um drei bis fünf Millionen Euro sinken. Eine Erhöhung des außerberuflichen Freibetrags könnte die Erwerbstätigkeit der Frauen erhöhen, aber die Arbeitszeit senken. Um die Vollzeitarbeit der Frauen zu erhöhen, wäre eine weitere Verbesserung der öffentlichen Kinderbetreuung nötig.
Während der Koalitionsverhandlungen erklärte auch die Steuerverwaltung den drei Regierungsparteien, dass das bestehende Splitting-System angesichts der starken Progression der Steuertabelle für mittlere Einkommen zu einem „sehr bedeutenden Einkommenstransfer“ zugunsten von Hausfrauenehen dieser Schicht, beziehungsweise zu einem ebenso bedeutenden Einnahmeverlust bei dessen Abschaffung führe. Deshalb schlug sie vor, eine reelle Individualisierung erst ab dem versteuerbaren Einzeleinkommensanteil von 41 793 Euro vorzunehmen oder die Einzelbesteuerung nur für künftige Ehen einzuführen.