Das Familienministerium will Licht in Angebot und Preisstruktur der Alten- und Pflegeheime bringen. Wie weit es dabei gehen wird, ist noch unklar, aber schon eine Preisliste wäre ein Fortschritt

Die DP und der Alten-Markt

d'Lëtzebuerger Land vom 09.08.2019

Dem Luxemburger Wort gab Familienministerin Corinne Cahen (DP) kürzlich ein Interview im Innenhof des Altenheims Op der Rhum. Der am 1. August erschienene Artikel zeigt die Ministerin unter anderem in der Sommersonne am Tisch mit Bewohnerinnen des Heimes. Etwas für ältere Menschen tun zu können, erzählt sie, sei der „erste“ Grund gewesen, weshalb bei der Regierungsbildung 2013 „für mich nur das Familienministerium infrage“ kam, obwohl Formateur Xavier Bettel ihr auch andere Ressorts angeboten hatte.

Für die medienbewusste Ministerin sind solche Platzierungen natürlich schön – aber auch nötig. Politisch hervorgetan hat sie sich für Ältere bisher noch nicht. Aber das liegt schon daran, dass die erste DP-LSAP-Grüne-Regierung sich 2013 in ihrem Koalitionsvertrag unter der Überschrift „Une politique pour les personnes âgées“ nicht viel mehr vorgenommen hatte als die Lebensqualität Älterer fördern zu wollen, sich für neue Wohnformen einzusetzen, das „betreute Wohnen“ konzeptuell zu „redefinieren“ und das Angebot in diesem Bereich steigern zu helfen. Die Plätze in Alten- und Pflegeheimen sollten in etwa gleich bleiben. Der Fokus der Familienpolitik lag, ähnlich wie Premier Xavier Bettel das 2016 über die Steuerreform gesagt hatte, auf den „in der Rushhour des Lebens“ Stehenden.

Dieses Jahr noch könnte sich das ändern: Möglichst bis Dezember, aber auf jeden Fall so schnell, wie sich das machen lässt, will Corinne Cahen einen Gesetzentwurf in den Regierungsrat bringen, der für Alten- und Pflegeheime die Regeln ändern soll. Dabei geht es um das „ASFT-Gesetz“, die „Action sociale, familiale et thérapeutique“, eines der wichtigsten Gesetze in Cahens Ressort. Das ASFT-Gesetz legt den Rahmen für Betriebsgenehmigungen in den Bereichen Betreuung und Therapie fest, ob für Kinderkrippen, Behindertentagesstätten, mobile Pflegedienste oder Altenheime. Seine Ausführungsbestimmungen enthalten Mindestanforderungen, die erfüllt sein müssen, damit eine Betriebsgenehmigung vergeben werden kann; bei erfolgreichem Agrément können staatliche Zuschüsse fließen, und all diese Regeln gelten für öffentlich betriebene Einrichtungen genauso wie für private. Das ASFT-Gesetz zu ändern, selbst wenn das nur eine bestimmte Gruppe von Einrichtungen betreffen soll, ist ein großes Vorhaben, und man muss der Familienministerin anerkennen, dass die Diskussionen darüber auf Beamten-Ebene schon in der vorigen Lesgislaturperiode begonnen hatten.

Und immerhin steht im Koalitionsvertrag vom 4. Dezember 2018 unter „Personnes âgéees“ auf Seite 47 ein Vorhaben, das unter CSV-Familienministern nicht in Frage kam: Im Rahmen der ASFT-Reform soll ein „öffentlich zugängliches Register“ über die Strukturen für Ältere geschaffen werden. Corinne Cahen erläuterte Mitte März in der Abgeordnetenkammer auf eine mündliche parlamentarische Anfrage von Sven Clement (Piratenpartei) hin, in Zukunft werde einem Internetportal über jedes Alten- beziehungsweise Pflegeheim zu entnehmen sein, an welche „Zielpopulation“ es sich richtet; welches Konzept es verfolgt; welche Aufnahmeprozedur gilt; wie hoch die Unterbringungspreise sind; was darin alles inklusive ist, und welche Zusatzleistungen angeboten werden, für die Heimbewohner selber zahlen müssen. Bisher würden solche Informationen „nur manche Betreiber“ von Heimen öffentlich machen. Wobei hinzuzufügen wäre: Besonders wenig öffentlich gemacht wird zu den Preisen. Das war so gewollt: Der langjährigen CSV-Familienministerin Marie-Josée Jacobs wäre die Publikation einer Preisliste für alle Heime zu weit gegangen und einem Eingriff in den freien Markt der Altenbetreuung gleichgekommen: „Wir haben die Träger gebeten, ihre Preise und Leistungen im Internet zu veröffentlichen“, sagte sie vor zwölf Jahren dem Land. „Das ist freiwillig. Wir kontrollieren sie ja auch nicht“ (d’Land, 20.09.2007).

Corinne Cahen dagegen meinte im März, „Transparenz“ über alle herzustellen, sei eine Frage des „Verbraucherschutzes“. Folgt man diesem Gedanken und fasst Personen auf der Suche nach einem Heimplatz, beziehungsweise ihre Angehörigen, als Verbraucher auf, dann steht es bei der gegenwärtigen ASFT-Gesetzeslage um die Möglichkeit, aufgeklärte Entscheidungen zu treffen, nicht gut. Vom Internetportal des Familienministeriums führt ein Link zu dem ebenfalls vom Familienministerium betriebenen Portal luxsenior.lu. Dort werden unter den Rubriken „Centres intégrés pour personnes âgées“, „Maisons de soins“ und „Logements encadrés“ alle Alten- und Pflegeheime sowie die betreuten Wohnstrukturen mit ihren Telefonnummern aufgeführt, aber nicht mit ihren Leistungsangeboten und Preisen. Für Altenheime (Centrés intégrés pour personnes âgées) werden auf dem Portal lediglich monatliche „Minimalpreise“ angegeben, die am 1. Januar 2017 bestanden: 1 708,26 Euro pro Person in einem Doppelzimmer und 1 974,27 Euro in einem Einzelzimmer. Wie sich das in Pflegeheimen und betreuten Wohnstrukturen verhält, ist der Webseite nicht zu entnehmen.

Wer sich die Mühe macht, sämtliche Heime und betreute Wohnstrukturen im Internet aufzusuchen, stellt fest, dass von den 29 auf luxsenior.lu aufgelisteten Altenheimen (Cipa) für 16 die Preise veröffentlicht sind, für 13 der 22 Pflegeheime sowie für zwei der elf „Logements encadrés“.

Dass für immerhin mehr als die Hälfte der Heime die Preise verfügbar sind, liegt nicht zuletzt daran, dass der größte Anbieter, der öffentlich-rechtliche Servior, acht Alten- und sechs Pflegeheime betreibt und seine Preise generell öffentlich macht. Woraus jedoch nicht folgt, dass öffentliche Akteure das immer tun und private nie: Für die Zivilhospize der Stadt Luxemburg in Pfaffenthal (ein Altenheim) und Hamm (ein Pflegeheim) stehen die Preise nicht im Internet. Dagegen ist für Zithasenior, eine Aktiengesellschaft, Preistranspararenz schon immer ein Credo gewesen – auch der Distinktion wegen: Dass man im Internet sehen kann, dass das Pflegeheim Saint-Jean de la Croix im Stater Bahnhofsviertel zu den besonders teuren zählt, war für die Zitha-Spitze stets auch ein Marketing-Mittel und sollte eine gehobene Klientel interessieren. Der Luxemburger Ableger des Sodexo-Konzerns wiederum veröffentlicht im Internet nur die Preise für den Konviktsgaart, eine von ihm betriebene betreute Wohnstruktur in der Hauptstadt, nicht aber für sein Altenheim in Niederanven und die Pflegeheime in Bettemburg und Wasserbillig; für seine zweite betreute Wohneinrichtung in Strassen ebenfalls nicht.

Was genau das Familienministerium und Ministerin Cahen sich unter der Preis- und Leistungstransparenz vorstellen, ist nicht zu erfahren: Bisher, heißt es aus dem Ministerium, hätten nur Gespräche auf Beamten- und Expertenebene stattgefunden. Ein Avant-projet für die ASFT-Gesetzesänderung sei zwar geschrieben, aber nichts für die Öffentlichkeit. Prinzipiell halte auch
Corinne Cahen daran fest, dass für die Alten- und Pflegeeinrichtungen Marktfreiheit gelten soll.

Genau deshalb ist die Frage, ob Preistransparenz, die künftig obligatorisch sein soll, nicht bedeutet, die publizierten Preise und die damit verbundenen Leistungen zu kontrollieren, eine spannende. Es zu tun, wäre aber weniger ein Eingriff in den Markt als ein Riesenaufwand. Vor allem deshalb ließen CSV-Minister davon die Finger. Auch Marc Spautz hielt das so während seines kurzen Intermezzos als Familienminister, obwohl er als Abgeordneter bei jeder Preiserhöhung eines Cipa oder Pflegeheims einer der ersten war, der in parlamentarischen Anfragen an Marie-Josée Jacobs eine Preisliste verlangte.

Dass CSV-Minister es dabei beließen, um Preisveröffentlichungen zu bitten, statt sie durch eine Gesetzesänderung zu erzwingen, hatte natürlich auch damit zu tun, dass für ihre Partei die Altenpolitik ein wichtiger Fundus war, auch wahlstrategisch. Neu- und Ausbauten von Alten- und Pflegeheimen werden zu 70 bis 100 Prozent vom Staat ähnlich großzügig subventioniert wie die von Krankenhäusern. Unter CSV-geführten Regierungen konnte es gar nicht genug Heimplätze geben; 2015 war ihre Zahl mit 2 192 Pflege- und 3 991 Altenheimbetten eine der europaweit höchsten, bezogen auf die über 65-jährige Bevölkerung. Marie-Josée Jacobs merkte ab 2011 zwar immer wieder mal an, dass diese Art der Unterbringung vermutlich nicht ganz zukunftsfähig sei, und ließ ministeriumsintern darüber nachdenken, welche Wohnformen damals Dreißig- bis Vierzigjährige bevorzugen könnten, wenn sie ins hohe Alter kämen. Dass die erste DP-LSAP-Grüne-Regierung in ihrem Koalitionsvertrag die Heim-Bettenzahl „ungefähr stabil“ zu halten und sich für neue Wohnformen einzusetzen ankündigte – so weit wäre die CSV vielleicht nicht gegangen.

Preise und Leistungen der Heime kontrollieren zu wollen, würde in administrative und politische Untiefen führen. Das ASFT-Gesetz ist zwar nur unter anderem auch eines über Alten- und Pflegeeinrichtungen, doch dass es Anfang 1999 zeitgleich mit der Einführung der Pflegeversicherung in Kraft trat, war kein Zufall. Damals wurden sämtliche Pflegebetriebe unter die politische Verantwortung des Familienministeriums gestellt und erhielten als einzige Auflage, über eine ministerielle Betriebsgenehmigung zu verfügen. Die ist bisher an wenige Bedingungen geknüpft; neben den üblichen Anforderungen an Qualifikation und Ehrbarkeit der Betriebsleiter sind das Minimalvorgaben an die Gebäude und den Personalschlüssel. Krankenhäuser, zum Vergleich, werden rigoros staatlich geplant; das neue Spitalgesetz legt seit einem Jahr detaillierte Maßstäbe an die Klinik-Fachdienste an. Während die Spitalplanung ausländische Anbieter von Luxemburg fernhalten soll, sind sie im Alten- und Pflegebereich nicht unwillkommen. Die Marktfreiheit im Sektor wird auch durch die Pflegeversicherung unterstützt: Die Pflegekasse bezahlt Pflegebetrieben nur, was an Leistungen an einer Person erbracht wurde. Spitäler dagegen erhalten aus der Krankenkasse Jahresbudgets, zusammengenommen rund eine Milliarde Euro.

Der Gedanke dahinter ist für Alten- und Pflegeheime der, dass diese sich nur zum Teil aus der Pflegeversicherung finanzieren würden. Nicht alle Heimbewohner sind pflegebedürftig und damit leistungsberechtigt für die Pflegekasse; den Unterbringungspreis, der mit Pflege nichts zu tun hat, müssten alle Insassen zahlen. Die Heime könnten ihn frei kalkulieren und frei festlegen, was darin enthalten ist. Freie Preisbildung für die Unterbringung zum einen und die regulierten Preise für Pflegeleistungen zum anderen sollten dem Markt erlauben, ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage herzustellen und die Heimpreise nach und nach sinken lassen.

In Wirklichkeit aber sind sie noch nie gesunken, und schon 2001 stellte eine erste Auswertung nach zwei Jahren ASFT-Gesetz und Pflegeversicherung fest, dass sie gestiegen waren. Heute ist das Gleichgewicht zum einen eines auf hohem Niveau: Monatliche Minimalpreise für die Unterkunft zwischen 1 700 bis 2 000 Euro sind für Bezieher einer Mindestrente, die am 1. Januar dieses Jahres 1 841,51 Euro betrug, eine Menge Geld. Da luxsenior.lu die Minima angibt, die zum 1. Januar 2017 bestanden, dürften sie mittlerweile allein mit dem Index gestiegen sein.

Hinzu kommt: Die Unterbringungspreise sind nicht allgemein zu hoch. 2010 und 2012 vollzog die CNS tatsächlich sämtliche Preise und Kosten aller Alten- und Pflegeheime nach. Unter wissenschaftlichem Beistand aus dem Ausland, nach jahrelangen Vorbereitungen und nach einer politischen Auseinandersetzung Jahre vorher zwischen CSV-Familienministerin Jacobs und dem damaligen LSAP-Sozialminister Mars Di Bartolomeo, ob die Pflegeversicherung „doppelt“ finanziere, was schon im Unterbringungspreis steckt. Aus den riesigen Datensätzen, die die CNS produzierte, ging hervor, dass die „Hotellerie-Leistungen“ der Heime generell defizitär sind. Was sie am Ende rettet, so dass 2010 und 2012 von 50 Heimen nur zwei bis vier budgetäre Schwierigkeiten hatten, ist der Umstand, dass die Luxemburger Pflegekasse nicht nur für die „Grundpflege“ aufkommt, die vor allem Hilfen bei „essentiellen Verrichtungen“ wie beim Ankleiden, dem Essen oder der Körperpflege umfasst, sondern auch für „Unterstützungen“ bezahlt, wie etwa diverse Animationen (d’Land, 18.03.2016). Ohne Quersubventionierung durch die Pflegeversicherung mit ihrem sehr umfangreichen Leistungskatalog müssten die Heimpreise also noch viel höher sein.

Die meisten Unterstützungsleistungen sollten nach der ursprünglichen Pflegeversicherungsidee der Betreuung zuhause durch mobile Pflegedienste vorbehalten sein, denn der Zuhaus-Pflege wurde Priorität zuerkannt. Doch intensives Lobbying der Heimbetreiber und ein offenes Ohr bei der CSV sorgten dafür, dass diese Leistungen 2005 in einer kleinen Pflegeversicherungsreform auch auf die Heime ausgedehnt wurden: Der Sektor sollte wachsen können. Ob davon etwas zurückgefahren werden könnte – darum drehten sich große Teile der Auseinandersetzung um die Pflegeversicherungsreform der vorigen Regierung, die fast bis in den Wahlkampf reichte. Tatsächlich zurückgenommen wurde am Ende wenig.

Deshalb ist es eigentlich nicht sehr wahrscheinlich, dass die neu-alte Regierung „Preistransparenz“ mit Preis- und Leistungskontrolle verbindet, sondern vielleicht nur ein Internetportal pour info schafft und ins Gesetz schreibt, dass das so sein soll. Allerdings steht im Koalitionsvertrag auch, es sei „angebracht“, das Gesetz über die „Zusatzleistung Seniorenheime“ (Accueil gérontologique) und dessen Ausführungsbestimmungen zu ändern: Die Zusatzleistung ist ein complément aus dem Nationalen Solidaritätsfonds (FNS). Beantragen kann ihn, für wen der Heimpreis aus eigenen Mitteln unerschwinglich ist. Die Zuerkennungsregeln sind denen der Sozialhilfe ähnlich; sie bedingen, dass das eigene Vermögen bis zu einem bestimmten Sockel aufgebraucht wird, die Rente ebenfalls bis auf ein Taschengeld von zurzeit 464 Euro im Monat. Zur Rückzahlung des complément wird eine Hypothek auf ein bestehendes Eigenheim gelegt, und wenn nötig, werden dazu später die Erben herangezogen.

Die Regierung geht im Koalitionsvertrag davon aus, es könne „nötig sein“, die aktuell geltende Tabelle zur Festlegung des complément „anzupassen“. Dass sie anmerkt, ihr sei klar, dass damit eine preisliche „Referenz“ für den Heimsektor geschaffen wird, scheint zu suggerieren, eine Anpassung könne es nur nach oben geben.

Allerdings enthält das von 2004 datierende Gesetz über das complément einen Leistungsfächer, der nichts mit Pflege zu tun hat und von „hôtellerie“ über „animation socioculturelle“ bis hin zur „assistance philosophique et religieuse“ reicht. All das ist „pauschal“ inbegriffen in dem Preis, den das Gesetz als Heimpreis annimmt und auf dem das complément bestimmt wird. Der Leistungsfächer geht auf Marie-Josée Jacobs’ damaligen Regierungsrat Mill Majerus zurück, der den Gesetzentwurf 2002 geschrieben und sich jahrelang um einen für alle Heime einheitlichen Qualitätsansatz bemühte. Das sollte der Leistungsfächer im Complément-Gesetz sein; das Familienministerium sollte ihn kontrollieren. Das Vorhaben scheiterte aber am Staatsrat, der fand, so eine Festlegung gehöre nicht in einem Gesetz über eine Sozialhilfeleistung, und am Pflegedienstleisterverband Copas, der sich intensiv dafür einsetzte, dass „im Preis inbegriffen“ nur für Heimbewohner gelten dürfe, die das complément beziehen. Marie-Josée Jacobs und die damalige CSV-DP-Regierung ließen von der Qualitätssicherungs-Idee ab.

Dass im selben Preis für bestimmte Heimbewohner etwas inklusive sein soll, für andere dagegen nicht, ist ähnlich schwer einzusehen wie der 66-Prozent-Zuschlag auf den Preis derselben Arztleistung für „Erste-Klasse-Patienten“ im Krankenhaus. Den will die Regierung abschaffen. Ob sie auch den Widerspruch um den Heimpreis beseitigt?

Das bleibt abzuwarten. Im Koalitionsvertrag ist davon keine Rede. Stattdessen steht dort, „vor allem“ durch „Minimalnormen“ im ASFT-Gesetz werde die Qualität der Infrastrukturen, aber auch die der Leistungen für Ältere „verbessert“. Präziser wird das Regierungsprogramm nicht. Vielleicht werden am Ende alle Spuren von Mill Majerus’ Visionen aus dem Complément-Gesetz entfernt – da es so schwer ist, die Heime zu kontrollieren.

Und im Grunde hätte Möglichkeit, den Heimsektor neu zu ordnen, schon in der vorigen Legislaturperiode bestanden: Die Pflegeversicherungsreform hätte mit Änderungen der Regeln bei der Heimunterbringung zusammengebracht und eine Reform aus einem Guss entworfen werden können.

Erfahrungsgemäß aber sind Reformen aus einem Guss schwer zu haben. Noch dazu von einer damals ganz neuen Regierung, die überdies mit dem festen Willen ins Amt kam, zu sparen. Corinne Cahen wollte in ihrem Ressort sparen, LSAP-Sozialminister Romain Schneider an der Pflegeversicherung, und wie alle sparen sollten, schrieb DP-Finanzminister Pierre Gramegna in einen Zukunftspak. Die Zustimmung der Gewerkschaften zu dem Paket erhandelte die Regierung sich unter anderem mit dem Versprechen, die Laufbahnen der im Pflege- und Sozialsektor Beschäftigten an die Beamtenreform beim Staat anzupassen. Was vor zwei Jahren geschah. Seitdem sind nicht nur Cipa und Pflegeheime, sondern alle Betriebe, auf die das ASFT-Gesetz sich bezieht, teurer geworden. „Heimpreis“ ist nun noch mehr gebunden an „Personalkosten“. Eine Regierung, die an den Regeln dazu etwas ändern will, muss nicht nur eine Einigung mit dem Pflegedienstleisterverband suchen, sondern auch mit den Gewerkschaften rechnen.

Eine politische Debatte um die Alten- und Pflegeheime aber wird es auf jeden Fall geben. Wenn die Familienministerin klug vorgeht, was ihr zuzutrauen ist, wird sie auch eine kleine Verbesserung als einen großen Erfolg für sich und die DP auszugeben verstehen. Selbst wenn es nur ein Internetportal über die Heime, ihre Prozeduren, Preise und Leistungen ist. Gegenüber dem augenblicklichen Stand der Dinge wäre schon das ein beträchtlicher Fortschritt.

Peter Feist
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