„Ich wundere mich, dass die Leute einem so viel Schlechtes unterstellen.“ Enttäuscht klang Familienministerin Marie Josée Jacobs (CSV) vor zwei Wochen im Gespräch mit dem Land. Es gehe ihr einzig und allein „um das Interesse des Kindes“, beteuerte die Ministerin, die seit Monaten vergeblich versucht, ihr bisher größtes Reformprojekt, das Jugendhilfegesetz, über die Bühne zu bringen.
Dabei hatte alles so hoffnungsvoll begonnen. Kindern in Not besser zu helfen, die unübersichtlichen Hilfsangebote zu strukturieren, waren die erklärten Ziele der Ministerin, als sie, damals unter schwarz-blauer Führung, die Heimdebatte anstieß. Die hohe Zahl gerichtlich angeordneter Heimeinweisungen und die damit verbundene Stigmatisierung der Jugendlichen bildeten den Ausgangspunkt für einen Streit, der heute, mehr als acht Jahre und unzählige Entwürfe später, noch immer nicht beigelegt ist. Dass das Problem an Aktualität nichts eingebüßt hat, zeigen jüngste Zahlen: Von 100 Heimeinweisungen wurden im vergangenen Jahr 58 Prozent von den Gerichten veranlasst, gleichzeitig stieg die Zahl der Auslandsüberweisungen.
Seit Jahrzehnten fordern Kinderrechtler und Sozialarbeiter daher strukturelle Korrekturen – und eine Zeit lang sah es so aus, als bestünde in diesem Punkt ein Minimalkonsens. Selbst die Reformgegner der ersten Stunde, die Jugendrichter, die einen Vorentwurf förmlich in der Luft zerrissen, sind verstummt. Nachdem die Ministerin ihnen das Alleinentscheidungsrecht bei delinquenten Jugendlichen zusicherte, schien es, als könnte endlich mehr Sachlichkeit in die Kontroverse einkehren. Die Caritas und der Heimträgerverband EGCA starteten einen Versuch, als sie in ihren kritischen, aber differenzierten Gutachten grundsätzliche Bedenken anmeldeten, ob das im Entwurf vorgesehene neue Finanzierungsmodell nach Leistungspauschalen überhaupt auf den Heimsektor übertragbar ist, und inwiefern das vom Ministerium gewünschte Jugendamt nach deutschem Vorbild (Office national de l’enfance ONE) tatsächlich zu mehr Qualität und Professionalität beitragen kann. Wichtige Fragen, entlang derer sich eine längst überfällige Fachdebatte hätte entwickeln können.
Eine Zeit lang deuteten alle Zeichen darauf hin. Der Heimleiterverband Adca präsentierte, nach zähen internen Debatten, erstmals eigene Qualitätsstandards, zu deren Einhaltung er sich per Unterschrift selbst verpflichtete, die EGCA lud zur Konferenz über das gültige ASFT-Rahmengesetz des Sektors und sein Verhältnis zur geplanten Reform ein. Es herrschte Aufbruchstimmung. Doch spätestens seit dem Gutachten des Staatsrates vom Juni rumort es in den Kulissen wieder gewaltig. Das Gremium hatte zahlreiche Inkohärenzen beanstandet und das Ministerium aufgefordert, den selbst von Befürwortern als „nachlässig“ kritisierten Text gründlich zu überarbeiten.
Die berechtigte Schelte ist Wasser auf die Mühlen derer, die sich mit dem Vroschlag nie richtig anfreunden konnten und die jetzt ihre Chance kommen sehen, die ungeliebte Reform doch noch zu kippen. Vor der Sommerpause machten erboste Heimträger ihrem Ärger Luft. Vor allem die Absicht der Regierung, den Finanzierungsmodus der Heime von der Defizitfinanzierung auf fallbezogene Leistungspauschalen umzustellen, ohne aber diesen Paradigmenwechsel zu begründen, stieß ihnen bitter auf. Groß ist das Misstrauen, das Ministerium könnte die Umstellung dazu nutzen, um unter dem Vorwand von Qualitätsentwicklung und Spezialisierung vor allem kleineren Heimen den Geldhahn zudrehen.
In einer hastig ausgearbeiteten Pressemitteilung protestierten sie gegen die „dégradation de la qualité de l’accueil des jeunes en détresse“ und wiesen auf steigende Ausgaben für Beratung und Betreuung hin. Einige Monate zuvor hatte die EGCA ihre Mitglieder gebeten, die Ausgaben ihrer Häuser genau zu beziffern, um prüfen zu können, inwieweit die vom Ministerium vorgeschlagenen Tages- und Stundensätze realistisch seien. Ein schwieriges Unterfangen, denn je nach Qualifikation und Berufserfahrung kann dieselbe Leistung unterschiedlich kosten. Hat ein Heim mehr graduierte Erzieher eingestellt, fallen die Personalkosten höher aus als für ein Heim, das mit einfachen Erziehern arbeitet. Fehlende allgemein verbindliche Qualitätsstandards erschweren den Vergleich zusätzlich. Weit mehr noch als zu niedrig angesetzte Tarife fuchste die Heimträger jedoch die undemokratische Vorgehensweise. Statt sich mit den Trägern an einen Tisch zu setzen, habe das Ministerium die Tarife ohne Rücksprache mit den Leistungsanbietern festgelegt: „pire, l’administration gouvernementale refuse de négocier les tarifs avec notre fédération qui regroupe pourtant 100 pour cent des gestionnaires des centres“, empörten sich die Heimträger in dem Schreiben, das dem Land vorliegt – das die EGCA aber bis heute nicht veröffentlicht hat. Stattdessen beschwichtigte die Ministerin vor zwei Wochen, die Atmosphäre der letzten gemeinsamen Sitzung mit den Heimträgern vor der Sommerpause sei „sehr gut“ gewesen.
Der Stimmungswandel wundert kaum, denn inzwischen hat das Familienministerium den umstrittenen Text ein weiteres Mal überarbeitet – und ist dabei den Kritikern einen Riesenschritt entgegengekommen. Artikel 16 des geänderten Entwurfs sieht vor, dass die monatlichen Tarife „après concertation“ mit den Trägern alljährlich neu festgelegt werden sollen. Die genauen Modalitäten soll ein Règlement grand-ducal festhalten. Bis zur etablierten Verhandlungsrunde, wie es sie bei der Pflegeversicherung gibt, ist es noch ein weiter Weg, aber das Ministerium demonstriert Redebereitschaft. Ein Fortschritt, den sich die Träger nicht mit lauten Aktionen verderben wollen. Und noch ein Zugeständnis trägt zum Stimmungsumschwung bei: „Die Heime können wählen, in welchen Finanzierungsmodus sie bleiben wollen“, verspricht Marie-Josée Jacobs.
Doch was die einen als Erfolg bejubeln, ist für andere ein Kniefall vor den Einzelinteressen reformunwilliger Heimträger. Für die Befürworter einer Strukturreform bedeutet das Aussetzen der neuen Finanzierungsweise auch, Abschied zu nehmen von der Hoffnung, mit einem anderen Finanzierungsmodus könnten verkrustete Strukturen im Sektor aufgebrochen und eine Professionalisierung der Einrichtungen angeschoben werden. „Wenn die Heime ihren Modus frei wählen können, welcher Druck bleibt dann noch, die eigene Organisationsweise zu überdenken?“, fragt ein Heimleiter verärgert. Allerdings: Im überarbeiteten Entwurf vom 9. Juli, der dem Land vorliegt, der aber wohl nicht die letzte Fassung darstellt, taucht die Wahlmöglichkeit nicht auf. Demnach würde der Staat entscheiden, ob er Einrichtungen, die aufgrund der Personalzusammensetzung oder interner Umstrukturierungen am Jahresende Defizite aufweisen, mit zusätzlichen Subventionen unter die Arme greift.
Wegen der widersprüchlichen Informationen herrschen nun erneut Ärger und Verwirrung bei den Heimen. Schon kursieren neue Gerüchte, das Ministerium wolle über privilegierte Pilotprojekte Fakten schaffen – eine Absicht, welche die Ministerin weit von sich weist. Zwei Heime, das von der Caritas geführte Kannerhaus Junglinster und das vom Roten Kreuz geführte Foyer Norbert Ensch in Roodt-Syre funktionieren bereits mit dem neuen Tarifmodell. Und offenbar nicht einmal so schlecht.
Die Frage nach der Durchschlagskraft des Gesetzentwurfs stellt sich aber noch aus einem anderen Grund. Die Kompetenzen des ONE, das über die Vergabe von Erziehungshilfen entscheiden soll, sind weiterhin nicht geklärt. Ursprünglich wurde das Amt ins Leben gerufen, um die Bedürfnisse hilfsbedürftiger Kinder und Jugendlicher von Experten zentral prüfen zu lassen, bevor der Fall an die Justiz geht. Wie eine Art Filter sollte das ONE helfen, die hohe Zahl der gerichtlich verordneten Einweisungen zu reduzieren.
Nun aber zählt das Primat des Gerichts. Was im Kontext von dauerhaften und womöglich gegen den Willen von Kind und Eltern veranlassten Heimeinweisungen schon aus Gründen der Persönlichkeitsrechte unabdingbar ist, wirft bei leichteren Fällen Fragen auf. Im Text heißt es: „En cas de procédures devant les cours et tribunaux, l’ONE ne peut pas intervenir qu’à la demande expresse des instances judiciaires“. Was bedeutet das für einen Schüler, der wiederholt den Unterricht geschwänzt hat und dessen Lehrer entnervt die Polizei ruft, die den Fall an die Gerichte weiterreicht? Schalten die Jugendrichter künftig das ONE ein oder dürfen sie auch in solchen Fällen intervenieren? In puncto „déjudiciarisation“ wäre nicht viel gewonnen.
Etwas gestärkt wurde das ONE dann doch. Das Ministerium hat den vom Staatsrat bemängelten „interventionnisme luxuriant“ zurückgefahren. Statt einer beratenden Kommission plus einem aus 30 Mitgliedern bestehenden Conseil supérieur de l’aide à l’enfance et à la famille soll nun ein auf 16 Personen abgespeckter Conseil dem Direktor des ONE zur Seite stehen. Das Problem der Parteilichkeit ist damit aber nicht aus dem Weg geräumt: Der ONE-Direktor wird weiterhin vom Familienministerium ernannt, überdies entscheiden im Rat auch Vertreter der Heimträger über Maßnahmen, die sie selbst umsetzen müssen: Statt ein unabhängiges Fachgremium mit der wichtigen Aufgabe zu befassen, versucht das Ministerium, es allen Interessengruppen Recht zu machen. Das Gesetz listet zudem eine Reihe Berufe auf, die das ONE unterstützen sollen, einen konkreten Personalschlüssel, mit dem das Amt starten kann, nennt es aber nicht. Obwohl von Staatsrat beanstandet, bleibt die Arbeitsteilung zwischen den ONE und dem Service central d’assistance sociale (Scas) weiter unklar. Arbeiten die rund 25 Scas-Mitarbeiter weiterhin den Jugendrichtern zu oder werden sie dem ONE überstellt? Der neue Entwurf ist zwar gestrafft worden und übersichtlicher, präzise Antworten auf derartige Kernfragen gibt er nicht.
Sie sehe es nicht als „unehrenhaft“, wenn das Gesetz nach einem Praxistest nachgebessert werden müsse, wehrt sich Jacobs gegen neuerliche Kritik. Die Ministerin ist fest entschlossen, die Reform noch vor den Wahlen durchzubringen. Angesichts der langwierigen Debatte, vor allem aber angesichts der Kinder, um die es eigentlich gehen sollte, ist das verständlich. Unkenrufen zufolge soll die CSV-Politikerin amtsmüde sein soll und für eine weiteres Mandat nicht zur Verfügung stehen. Das erklärt vielleicht, warum sie so auf die Tube drückt.
Trotzdem: Das Gesetz zur Jugendhilfe, das als Tiger startete, landet nun als Bettvorleger. Zehn Jahre nach dem Beginn der Debatte ist es der Ministerin nicht gelungen, die Akteure von der Notwendigkeit ihrer Reform zu überzeugen – und daran ist sie nicht unschuldig: Den Vorwurf, die zuständigen Beamten würden Partizipation und Demokratisierung als neue Leitlinien postulieren, aber selbst nicht umsetzen, hat das Ministerium nicht entkräften können. Bis heute existiert keine „Landkarte“, wie sich die verschiedenen Dienste, ambulante wie stationäre, zueinander verhalten sollen. Auch fragt sich, warum bei einer so wichtigen und komplexen Reform wie dieser, nicht mehr harte Fakten vorgelegt sowie Unterstützung aus dem Ausland angefragt wurden. Die Uni Luxemburg entwickelt im ministeriellen Auftrag Qualitätsstandards für den Sektor und hat dafür ausländische Experten gehört. Aber statt eines unabhängigen Wissenschaftsbeirats sitzen in dem Gremium die üblichen Verdächtigen aus Ministerium und Entente. Warum eigentlich nicht den Gang und die verschiedenen Etappen der Reform im Internet veröffentlichen, so wie es das Unterrichtsministeriium mit der Sprachenreform macht? Aber das würde erschweren, was die Caritas in ihrem Gutachten das Divide-et-impera-Prinzip nannte, und wofür sie heftige Schelte von der Ministerin einstecken musste. Solange das Ministerium nicht mit offenen Karten spielt, wieso sollten es die anderen tun?