La surprise a dû être plutôt grande du côté des professionnels du secteur des fonds d'investissement. Quand le Luxembourg a fait noter dans les conclusions du dernier Conseil
Écofin son désir de voir les fonds exclus du champ d'application de la directive européenne sur la fiscalité de l'épargne, c'était perçu par les partenaires de l'Union européenne comme une revendication nouvelle. Et ce après que les demandes de Londres d'exempter les euro-bonds de ce même impôt font les titres depuis des mois. Mais aussi en vue du fait que les efforts de lobbying de la part des associations luxembourgeoises des banques (ABBL) et des fonds d'investissement (Alfi) pour sensibiliser le gouvernement au problème ne datent pas de la semaine dernière.
Car celui-ci est connu de longue date. Depuis la fin des années 80, les fonds d'investissement sont devenus une des principales activités de la place financière. Un succès qui est notamment dû à l'harmonisation de ce marché en Europe à travers une directive de 1985 transposée au Luxembourg en 1988 (voir à ce sujet aussi notre supplément "Une place financière européenne").
La proposition de directive du commissaire européen Mario Monti vise "de garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté". Les intérêts visés sont bien sûr ceux payés par les banques sur un compte d'épargne. Le gros de ce type de revenus provient toutefois de créances et d'emprunts émis sous forme d'obligations. Or, comme il serait trop facile de contourner l'impôt en n'achetant non pas des obligations mais des fonds investissant en obligations, la directive inclut aussi les organismes de placement collectif (OPC) dans son champ d'application. Elle ne se contente d'ailleurs pas de taxer les seuls paiements d'intérêts.
Incohérences et
conséquences néfastes
Des dispositions qui sont loin d'être du goût de l'industrie des fonds luxembourgeoise. Dans une note remise au ministère des Finances, l'ABBL et l'Alfi mettent avant tout le doigt sur les incohérences du texte et les conséquences possibles de l'adoption de la directive dans son état actuel. Leur objectif explicite est l'exclusion pure et simple des OPC du champ d'application de la directive.
Le premier point d'achoppement est ainsi le nombre limité de supports d'épargne visés par la directive. Les comptes d'épargne, les obligations et les fonds d'investissement seraient ainsi taxés. Les assurances-vie dites "unit-linked", c'est-à-dire liées directement à la performance d'un OPC, les bons d'assurance et les sociétés patrimoniales ne sont par contre pas concernés alors qu'ils permettent de réaliser les mêmes types d'investissement. L'Alfi craint par conséquent un transfert de l'épargne vers d'autres supports. Or, ce sont justement les OPC retenus par la directive qui sont censés, de par leur réglementation, donner un maximum de garanties et de sécurité à l'investisseur.
Car la proposition Monti ne vise pas l'ensemble des fonds d'investissement, mais retient les seuls organismes de placement collectif de valeurs mobilières (OPCVM) tels que définis - et réglementés strictement - par la directive de 1985. L'Alfi en conclut que la nouvelle directive Monti aurait comme première conséquence d'accorder un avantage concurrentiel non négligeable aux fonds non-communautaires tels ceux établis dans les îles Cayman, aux Bermudes, à Jersey, en Suisse ou encore aux États-Unis. Ici encore, la crainte est de voir un transfert massif de capitaux des OPCVM communautaires vers des fonds de pays tiers.
Par souci d'efficacité, la directive prévoit que la retenue à la source sera effectuée le cas échéant par l'agent payeur, c'est-à-dire l'opérateur économique responsable du paiement des intérêts au profit immédiat du bénéficiaire effectif. Dans la majorité des cas il s'agit de la banque du bénéficiaire. Or, estime l'Alfi, il suffit d'établir un agent payeur en dehors de l'Union pour contourner le système.
Un autre problème soulevé par les professionnels du secteur est la définition des OPCVM "réputés obligataires". La proposition Monti prévoit un seuil de cinquante pour cent d'avoirs investis en créances ou titres correspondants, au delà duquel le fonds tombe dans le champ d'application de la directive. Une situation qui ne serait cependant pas toujours aussi claire, selon l'Alfi, puisque ce chiffre peut varier au cours de l'année. Une autre définition douteuse serait celle "d'investissement indirect" en obligations. Qu'en est-il, par exemple, des actions de compagnies d'assurances-vie, qui elles investissent leurs actifs en premier lieu en obligations?
En ce qui concerne les OPC dont le portefeuille contient à la fois des obligations et des actions, il y a un problème supplémentaire. Les dividendes des actions du portefeuille seront eux aussi imposés comme s'il s'agissait d'intérêts. Ce qui revient à une double imposition puisque les dividendes le sont déjà avant leur paiement. Un problème réel surtout pour les plus petits épargnants puisque, disposant de sommes moins importantes, ils investissent plutôt dans une Sicav mixte actions/obligations que dans deux Sicav séparées.
La moitié des OPC concernés
Sur l'ensemble des OPC domiciliés au Luxembourg, ce dernier problème est toutefois, selon les chiffres actuels, assez limité. En 1998, les fonds avec une politique d'investissement diversifiée ne représentaient que sept pour cent du total des actifs nets des OPC. Leur croissance sur une année était toutefois de 68 pour cent, pour une moyenne qui s'élève à 27 pour cent. Les fonds obligataires, qui seraient donc touchés par la directive, représentent 46 pour cent des actifs, ceux investissant en actions 24 pour cent. Les fonds monétaires représentent 18 pour cent des actifs, les autres cinq pour cent.
La nouvelle mouture du texte, que la Commission présentera au second semestre 1999, montrera si les arguments des professionnels de l'industrie des fonds luxembourgeoise et européenne seront pris en compte. Le problème fondamental de la directive reste qu'elle se veut cohérente alors que les politiques fiscales nationales ne l'ont jamais été. Chaque régime fiscal offre ainsi ses petits cadeaux au contribuable. Les assurances-vie, les pensions complémentaires et, surtout, les exemptions partielles font que le nombre de ménages effectivement concernés par ces impôts est assez réduit. Les Steuerfreibeträge de 6 100 ou 12 200 marks introduits en Allemagne en même temps que la retenue à la source sur les intérêts résulte ainsi en une exemption de facto de quelque 80 pour cent des contribuables.
La directive européenne ne peut prévoir ces dispositions faute d'harmoniser l'ensemble des quinze systèmes fiscaux de l'Union. L'effet pervers de la proposition Monti sera donc de favoriser l'épargne qui reste dans le pays de résidence de l'investisseur. Ce qui est contraire aux objectifs des traités communautaires sur lesquels la directive repose pourtant.
Les Britanniques prônent depuis des années une solution possible: l'abolition du secret bancaire et la communication des informations sur les intérêts perçus entre les différentes administrations fiscales. Or, placé devant ce choix, le gouvernement luxembourgeois se retrouvera soudainement avec une marge de manuvre des plus réduites et réfléchira par deux fois sur son opposition envers le texte tel qu'il est proposé aujourd'hui. Tout en supposant qu'une Union européenne qui n'est même pas à même d'abolir les "duty free" au sein du marché unique sans en faire une affaire d'État sera un jour capable de prendre à nouveau de véritables décisions.