Déontologie des haut fonctionnaires et des ministres

Ramifications

d'Lëtzebuerger Land du 24.01.2008

La période des cadeaux est en principe révolue, mais pour certaines personnes d’influence, Noël pourrait durer toute l’année si elles le voulaient. La question qui se pose est celle de savoir où sont les limites, jusqu’où les égards et petits avantages sont encore signes de courtoisie, de reconnaissance, et à quel moment ils basculent dans l’immoralité jusqu’à la corruption. Quelle est l’influence des lobbies sur les politiques mises en oeuvre par le gouvernement et ne s’agit-il pas ici d’un cinquième pouvoir qui agit en parallèle aux principesdémocratiques du pays et se sert de tous les instruments licites ou illicites pour tirer les ficelles en coulisses ? Des pratiques qui risquent de miner la confiance des citoyens dans les institutions de l’État dès que le conflit d’intérêt devient trop flagrant. 

Un nouveau code de déontologie est en gestation au ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative. Il devrait être présenté aux ministres en début d’année. C’est ce que vient de répéter le ministre CSV Claude Wiseler en réponse à une question parlementaire du député vert François Bausch. En 2006 déjà, il annonça que ce code « aura pour finalité de définir les principes essentiels de la déontologie du fonctionnaire et d’aborder de façon spécifique des problèmes quotidiens tels que les relations dufonctionnaire avec sa hiérarchie, le public et le secteur privé. » À l’époque, il fit référence à un ou plusieurs codes de déontologie ou de codes d’éthique pour les agents de l’État et les membres du gouvernement – fin 2007, il ne parle plus que des agents publics.

Les Verts se heurtent avant tout à deux choses : la pratique des cumuls des administrateurs représentants de l’État dans une société de droit privé et l’incompatibilité d’exercer certains mandats dans le contexte d’une reconversion du secteur public vers le privé. En l’espèce, il s’agit par exemple de l’ancien administrateur général de ministère des Travaux publics, devenu président du conseild’administration d’une compagnie de construction avec laquelle il avait traité pendant sa carrière au ministère.

Il est clair que le savoir-faire et le carnet d’adresse d’anciens hautsfonctionnaires, parlementaires ou même ministres constitue un atoutinégalable, même si la loi défend aux ex-fonctionnaires de révéler des informations qu’ils ont obtenues pendant leur mission. Les mandats politiques ne sont pas touchés par la loi. Dans le cas de l’ancien administrateur des Travaux publics, le ministre de la Fonction publique précisa que d’abord, il fallait éviter une atteinteau principe de pouvoir choisir librement son activité, mais que cesquestions touchaient aussi au domaine de la moralité publique et nepouvaient pas toujours être traitées par des règles strictes. Mais qu’elles « requièrent de la part de ceux qui sont confrontés à ces questions une conception élevée des missions et des charges qui leur sont confiées, un sens aigu de l’éthique professionnelle, ainsi qu’honnêteté intellectuelle et doigté dans les choix opérés ». Unconcept abstrait qui n’engage à rien. 

Ensuite l’histoire des multiples casquettes des hauts fonctionnaires, un sujet discuté au parlement depuis l’affaire des dysfonctionnements au ministère de la Santé il y a une dizaine d’années. Suivant le règlement, les administrateurs représentant les pouvoirs publics dans une entreprise privée devraient recevoir une indemnité de l’État pour ce travail supplémentaire. Le pécule versé par la société devrait en principe être versé à l’État. Or, les Verts s’opposent à la pratique courante de considérer ce pactole comme une sorte de gratificationdont bénéficie le fonctionnaire parce que l’État ne se donne pas les moyens de payer à prix fort les personnes qualifiées qui gagneraientbien mieux leurs vies si elles avaient fait carrière dans le secteurprivé. Pour Abbes Jacoby, le secrétaire général du groupe parlementaire des Verts, cette façon d’agir n’est pas responsable, d’autant plus que ces nominations ne garantissent pas un travail de qualité. Au contraire, « l’affaire du Centre hospitalier le montre bien. La demi-douzaine de fonctionnaires qui y siége n’a pas pu empêcher une mauvaise gestion. Personne n’a été capable de tirer la sonnette d’alarme. Cet exemple montre que l’intérêt est uniquement attachéaux jetons de présence et pas aux compétences des personnes. C’est une situation malsaine ! » Il ne peut pas non plus accepter l’excusesempiternelle de dire que l’État ne dispose pas de personnes compétentes en suffisance pour régler la question des multiples casquettes et du contrôleur contrôlé. Ce qui ouvre la question du recrutement des pouvoirs publics et la tradition fermement ancrée de l’État d’engager avant tout des personnes de la carrière moyenne, des bacheliers au lieud’attirer davantage d’universitaires – et s’en donner les moyens. 

Un des exemples susceptibles de faire l’objet de conflits d’intérêts sérieux avancé par Abbes Jacoby est celui de Jeannot Waringo, le directeur de l’Inspection générale des finances, qui est entre autres le président du conseil d’administration de la Société nationale des CFL. D’un autre côté, il est aisé de montrer du doigt les personnes les plus visibles et les plus exposées. Car la question des conflits d’intérêts se pose aussi pour les fonctionnaires plus discrets qui ont le pouvoir d’attribuer des autorisations, quelle que soit leur nature.

La discussion n’est pas nouvelle et les appréciations de ce qui se fait et ne se fait pas évoluent dans le temps. C’est ce qui ressort d’une récente étude de la Commission européenne sur les règles et les normes d’éthique s’appliquant aux hauts fonctionnaires. Ce qui paraissait légal une génération plus tôt peut aujourd’hui être considéré comme de la corruption. En ligne de mire : les parlements, les gouvernements, les hautes Cours de justice, les Cours des comptes et les banques centrales. Elle a analysé les lois et les codes d’éthique existants concernant les déclarations d’intérêts financiers et d’éléments du patrimoine, les activités extérieures, la loyauté, l’acceptation de cadeaux, de décorations ou de distinctions, l’impartialité, la loyauté, les incompatibilités entre les fonctions et des activités professionnelles antérieures ou parallèles au mandat, les limitations aux engagements professionnels ou autres fonctions aprèsmandat, les activités des époux, ou encore les obligationsde réserve et de discrétion.  

Le Luxembourg figure avec 59 pour cent de densité de régulation en21e place sur les 25 pays membres de l’Union européenne. Des cinq catégories de personnes susceptibles d’être confrontées à des conflits d’intérêts prises en compte par l’étude, trois sont régulées par des lois. Il reste les députés et les ministres. Par contre, l’étude n’analyse pas le Conseil d’État, dont les membres sont aussi exposés au reproche de conflits d’intérêt que peuvent l’être les élus et membres du gouvernement. Car ils ont une influence notoire sur la teneur finale d’un projet de loi soumis au vote. Un exemple ont été les travaux préparatoires à la création de la Cour des comptes et la fixation de son champ de contrôle. Le fait que des institutions comme la Spuerkeess aient été bannies du registre du projet de loi – avec l’argument qu’elle fait déjà l’objet d’un contrôle externe – a sansdoute été influencé par le fait que son président était à l’époque un des membres de la Haute corporation. Un secret de polichinelle, sauf que la question du champ d’action de la Cour des comptes n’est toujours pas complètement réglée.

Cet exemple montre bien la difficulté pour une personne de dissocierles différents rôles qu’elle doit jouer. Le problème intervient lorsqu’un mandat public sert d’autres fins que l’intérêt public. Notamment lorsque cette personne dispose d’informationsconfidentielles qui pourraient servir à d’autres clients ou relations. Cet état de choses place notamment les membres du parlementdans une situation inconfortable, surtout lorsqu’ils poursuivent leuractivité professionnelle en parallèle, comme au Luxembourg. Surtoutqu’ils bénéficient en même temps de l’immunité parlementaire, notela Commission européenne. 

La situation des ministres est similaire. Selon les experts européens, les pouvoirs dont ils jouissent et les abus potentiels concernant notamment la divulgation d’informations confidentielles, rendent les ministres vulnérables face à des erreurs d’ordre éthique. D’autant plus qu’il s’agit de personnes influentes au niveau de leur parti et donc du parlement aussi. 

Globalement, l’évolution en Europe va vers davantage de transparence. L’obligation de déclarer les activités professionnelles, les sources de revenu, l’obligation de fournir des renseignementssur les conjoints etc., sont monnaie courante dans la plupart des États-membres : « the higher the position, the stricter the policy ».Or, les systèmes les plus efficaces ne sont pas forcément ceux qui comptent le plus de lois, règles et de codes sur papier. Et chaque pays obéit à ses propres règles selon ses propres traditions. Il est dès lors difficile de vouloir greffer une formule toute faite sans tenir compte des spécificités d’une nation, en conclut la Commission européenne. Surtout qu’au Luxembourg, chacun connaîttout le monde et où la proximité est difficilement évitable.

La prévention, la formation et l’encouragement sont d’autant plus efficaces qu’ils aident à changer des mentalités et des comportements, soulignent les experts européens. Une conclusion un peu décevante là où le lecteur s’attendait à plus de pugnacité. Car l’enjeu est de taille lorsque l’on considère que la confiance d’une population dans ses dirigeants est bien plus facile à détruire qu’à rétablir.  Selon une étude anglaise de 2006, le public pense que les politiciens sont beaucoup moins susceptibles de dire la vérité que les membres de la plupart des autres professions1.

1 Social Research Institute, Survey of Public Attitudes towards conduct in Public Life, London 2006

anne heniqui
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