Die Wirtschaft läuft, die Einnahmen fließen und der strukturelle Saldo sinkt, alles schneller als gedacht

Achtung, Hochkonjunktur!

Pierre Gramegna
Foto: Sven Becker
d'Lëtzebuerger Land vom 02.06.2017

Nächstes Jahr könnte es den neuesten Prognosen des Statec zufolge so weit sein: Dann könnte das untere Ende der Skala in Bezug auf das mittelfristige Haushaltsziel erreicht sein: -0,5 Prozent. Erst vor einem Jahr hatte Finanzminister Pierre Gramegna (DP) das sogenannte OMT (Medium term objectif) von 0,5 Prozent im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) auf -0,5 Prozent gesenkt, weil die EU-Kommission aufgrund der demografischen Vorhersagen davon ausging, dies werde ausreichen. Die demografischen Vorhersagen von 1,1 Millionen Einwohnern bis 2060, die mit ihren Beiträgen das Sozialversicherungssystem speisen würden, wurden in der Zwischenzeit korrigiert, das mittelfristige Haushaltsziel seither aber noch nicht angepasst.

Noch vergangenen Monat ging Pierre Gramegna bei der Vorstellung der 18. Aktualisierung des Stabilitäts- und Wachstumsprogramms davon aus, dass ein solcher Wert nie erreicht werden würde. Weil die Opposition, vor allem die CSV, die als Garant für Stabilität mit einem Versprechen zu sparen in den Wahlkampf ziehen will, die Entscheidung, das OMT zu senken, zuvor heftig kritisiert hatte, rechtfertigte er sich: „Ich habe Ihnen damals erklärt, dass die Regierung weiter daran festhält, dass Luxemburg immer über dem Limit von -0,5 Prozent bleiben soll, aber dass es unsinnig ist, sich dazu juristisch zu verpflichten, wie die Opposition das gefordert hat. Ich will auch nicht wissen, wie der Reputationsschaden von Luxemburg als AAA-Land ausgefallen wäre, wenn man sich juristisch zu einem zu ambitionierten Ziel verpflichtet hätte, das man nachher nicht hätte einhalten können.“

Ob der Finanzminister sich bewusst war, dass er so schnell Recht bekommen sollte? Vor vier Wochen rechnete er noch damit, dass der strukturelle Saldo dieses Jahr 0,4 Prozent betragen und er 2018 und 2019 auf -0,1 Prozent sinken werde. Im folgenden Jahr werde der strukturelle Saldo wieder positiv ausfallen (siehe Tabelle). Er sollte auf jeden Fall stets deutlich über dem unteren Grenzwert bleiben. Das meldete Luxemburg, zwecks Überwachung der Euro-Stabilitätskriterien, genau so an die EU-Kommission nach Brüssel. „Auf jeden Fall – und das ist wichtig – liegt Luxemburg immer über dem Minimum von -0,5 Prozent und respektiert damit zu jedem Moment die europäischen Kriterien“, so Gramegna.

Wenig später geht das Statec davon aus, dass sich die Produktionslücke schneller schließt als erwartet und deshalb auch der strukturelle Saldo schon dieses Jahr unter Null sinkt. Unter Produktionslücke verstehen die Ökonomen den Unterschied zwischen dem tatsächlichen Wirtschaftswachstum und dem Wachstumspotenzial eines Wirtschaftsraums. Bei niedriger Konjunktur, wenn die Wirtschaft nicht so schnell dreht, wie sie eigentlich könnte, ist die Lücke negativ. Bei guter Konjunktur, wenn der Produktionsapparat ausge- beziehungsweise überlastet ist, und die Lohnabhängigen Überstunden schieben, kann die Produktionslücke positiv werden. Den neuesten Prognosen des Statec zufolge ist das mit einer positiven Produktionslücke von 1,2 Prozent bereits dieses Jahr der Fall, nächstes Jahr soll sie auf 2,8 Prozent wachsen. Weil Luxemburg Hochkonjunktur hat – das Statec rechnet für das laufende und das kommende Jahr mit jeweils 4,8 Prozent BIP-Wachstum –, steigt der konjunkturelle Anteil am Saldo der Staatsfinanzen und der strukturelle, also konjunkturell bereinigte, sinkt.

Zwar warnt das Statec in seiner Konjunkturnote, man solle diesen Zahlen nicht zu viel Wichtigkeit beimessen, da sie erfahrungsgemäß in der Folge korrigiert würden. Dennoch dürfte diese Entwicklung den Nationalen Rat der öffentlichen Finanzen (CNFP) auf den Plan rufen. Der CNFP hatte erst Ende April auf Basis des Stabilitäts- und Wachstumsprogramms festgestellt, dass auch nach fünf verschiedenen Berechnungsmethoden der strukturelle Saldo für das laufende Jahr immer im positiven Bereich liege. Am heutigen Freitag stellt er seine neuste Einschätzung der öffentlichen Finanzlage vor. Luxemburg hat auch in der Vergangenheit sein mittelfristiges Haushaltsziel von damals 0,8 Prozent schon mal verfehlt. Doch das war bevor die goldene Haushaltsregel eingeführt wurde, zu der sich Luxemburg zwecks Euro-Rettung Ende 2012 im Fiskalpakt engagierte. Den Fiskalpakt setzte Luxemburg erst ein Jahr später um, und die goldene Regel erhielt keinen Verfassungsrang. Doch wenn das mittelfristige Haushaltsziel, also der von Brüssel festgelegte strukturelle Saldo, nicht eingehalten wird, muss der CNFP die Alarmglocken läuten und laut Gesetz werden, wenn auch nicht weiter spezifizierte, Korrekturmaßnahmen fällig.

Dabei erweist sich laut Statec die Haushaltslage besser als noch im Stabilitätsprogramm angenommen. Ging das Finanzministerium darin noch von einem Überschuss der öffentlichen Hand von 120 Millionen Euro, beziehungsweise 0,2 Prozent für 2017 aus – aufgrund der Steuerreform und der rückläufigen Einnahmen aus Mehrwertsteuer aus dem elektronischen Handel deutlich weniger als die 845 Millionen Euro im Jahr zuvor –, geht das Statec nun davon aus, dass der Überschuss 262 Millionen Euro oder 0,5 Prozent betragen wird. Noch größer ist die Diskrepanz für das kommende Jahr, denn für 2018 sah die Regierung einen Überschuss von 171 Millionen Euro oder 0,3 Prozent vor, während das Statec mit einem nominalen Saldo von 445 Millionen beziehungsweise von 0,7 Prozent rechnet. Das liegt daran, dass das Statec mit wesentlich höheren Einnahmen rechnet. „Les projections du Statec sont dans l’ensemble plus optimistes que celles du PSC“, heißt es in der Konjunkturnote. Das Statistikamt stützt sich dabei, neben den Berechnungen seines gesamtwirtschaftlichen Modells Modux, auf die tatsächlichen Einnahmen innerhalb der ersten drei Monaten des laufenden Jahres, denen der Finanzminister gegenüber den Mitgliedern des Finanz- und Haushaltsausschusses des Parlaments am 12. Mai „eine gesunde Entwicklung“ bescheinigte. Er konnte zufrieden feststellen, dass das direkte Steueraufkommen sowie die Einnahmen der Zoll- und Akzisenbehörden über den Erwartungen liegen.

Bei der Vorstellung der Konjunkturnote am Dienstag gingen die Verantwortlichen des Statec um Direktor Serge Allegrezza auf diese 300 Millionen Euro nicht weiter ein, vielleicht um eine öffentliche Polemik zu vermeiden. Denn in der Vergangenheit hatten sich die Einnahmenschätzungen bei der Vorbereitung des Haushalts als dermaßen vorsichtig erwiesen, dass Arbeitnehmervertreter und Gewerkschaften sukzessiven Regierungen vorgeworfen hatten, die Einnahmen absichtlich zu unterschätzen, um dadurch Sparmaßnahmen zu rechtfertigen. Seit die blau-rot-grüne Koalition die Regierungsgeschäfte übernahm, mehrten sich zudem Vorwürfe, dass das behördenübergreifende Prognosekomitee, das die Daten fürs Stabilitätsprogramm und im Vorfeld der Haushaltsvorlage präpariert, brachliege.

Zusammengefasst präsentiert sich die öffentliche Finanzlage den neuesten Statec-Berechnungen zufolge also nicht nur gut, sondern besser als erwartet. Und dennoch riskiert Luxemburg in Kürze haarscharf an den europäischen Stabilitätskriterien vorbeizuschrammen. Nicht zum ersten Mal stellt sich deshalb die Frage, inwiefern sich besagte Kriterien überhaupt zur Haushaltsplanung eignen. Die neuen Angaben stellen außerdem den erratischen Charakter der blau-rot-grünen Budgetpolitik erneut in den Vordergrund. Denn stellen 300 Millionen Euro mehr oder weniger im Vergleich zum Steueraufkommen insgesamt vielleicht keinen schockierend großen Fehlbetrag dar, ließ die Koalition noch vor wenigen Jahren Autobahnlichtmasten absägen, um ein paar Euro zu sparen, und „aktiviert“ die Empfänger des garantierten Mindesteinkommens, denen ansonsten die Streichung ihrer Bezüge droht.

Dass sich die Einnahmen Anfang 2017 so „gesund“ entwickelt haben, ist laut Statec unter anderem darauf zurückzuführen, dass trotz Steuererleichterungen das Lohnsteueraufkommen steigt (+4,1 Prozent), da durch die Indextranche die Gehälter gestiegen sind. Das Statec versucht in seiner Konjunkturnote auch die gesamtwirtschaftlichen Folgen der Steuerreform für die Unternehmen zu analysieren, die eine Senkung des Körperschaftsteuersatzes um jeweils ein Prozent dieses und nächstes Jahr vorsieht. An der Kostenabschätzung der Regierung – 100 Millionen Euro Steuerausfall 2017, 135 Millionen Euro 2018, danach steigend bis zu 150 Millionen Euro im Jahr 2020 – hat das Statec nichts auszusetzen. Dass sich aus den Steuererleichterungen für die Unternehmen allerdings ein Engelskreis aus Investitionen und wachsender Wirtschaftsleistung ergibt, damit rechnet das Statec nicht. Die Wirkung auf das Bruttoinlandsprodukt bliebe demnach mit einem Zuwachs von 0,1 Prozent „très faible“, weil aufgrund der Zusammensetzung der Luxemburger Wirtschaft bei Steuerausfällen von 150 Millionen Euro nur mit 40 Millionen Euro Investitionen in den Produktionsapparat zu rechnen sei. Bei den Banken gehen die Steuererleichterungen ohne Umweg in die Gewinne.

Das Statec hat dabei auch versucht zu ermitteln, wie hoch der tatsächliche Steuersatz ist, den Luxemburger Firmen im Schnitt zahlen. Es unterscheidet dabei zwischen dem nominalen Steuersatz – ab diesem Jahr 28 Prozent –, dem effektiven Steuersatz, der sich nach Abrechnung aller Absatzmöglichkeiten in der Theorie ergibt – je nach Berechnungsmethode der verschiedenen Gremien, die sich damit beschäftigen, um 25 Prozent – und dem impliziten Steuersatz. Dazu vergleicht das Statec die vom Steueramt kassierten Steuern mit den aggregierten Betriebsergebnissen der Luxemburger Unternehmen. Dieser implizite Steuersatz für die Betriebe insgesamt situiert sich seit 2014 bei rund elf Prozent und dürfte durch die Steuerreform um einen halben Prozentpunkt zurückgehen.

Michèle Sinner
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