ESM, PSI und EFSF

Eurobonds

d'Lëtzebuerger Land vom 09.12.2011

Die Rating-Agentur Standard [&] Poor’s drohte am Montag die Kreditwürdigkeit aller Euroländer binnen 90 Tagen herabzustufen, sollte beim Gipfel diese Woche in Brüssel keine Lösung für die Schuldenkrise gefunden werden. Einen Tag später legte S[&]P nach: Sollten die Euroländer, die derzeit noch über die Bestnote AAA verfügen, diese verlieren, werde man den Euro-Rettungsfonds EFSF herabstufen. Im Visier der Agentur sind auch die Europäische Investitionsbank sowie die EU selbst, weil die Euroländer den EU-Haushalt zu 62 Prozent speisen. Sollte S[&]P seine Drohung wahr machen, würde auch Luxemburg die Bestnote AAA verlieren: Vor wenigen Wochen hatte Finanzminister Luc Frieden bei einer Bankenkonferenz noch großspurig mit den Worten „Willkommen im AAA-Land Luxemburg“ geworben; wer in Luxemburger Anleihen investiere, der bekomme sein Geld zurück. Dem parlamentarischen Finanz- und Haushaltsausschuss hat Frieden dem Grünen-Abgeordneten François Bausch zufolge vor wenigen Wochen bestätigt, dass Luxemburg 2012 keine neuen Anleihen ausgeben werde. Deswegen hätte eine Herabstufung Luxemburgs nicht die Folgen, welche Abstufungen beispielsweise in Griechenland hatten. Mit Luxemburger Anleihen wird nach ihrer Ausgabe kaum gehandelt, weswegen eventuelle Zinsaufschläge auf den bestehenden Schuldenstand ausbleiben. Ob nach einer Generalabstufung der Eurozone die Zinsen auf neuen Anleihen insgesamt und damit auch für Luxemburg steigen würden, bleibt abzuwarten.

Der EFSF ist der so genannte europäische Rettungsschirm, den die Mitglieder der gemeinsamen Währungszone im Juni 2010 aufspannten, um klammen Euroländern zu helfen. Der EFSF ist eine private Kapitalgesellschaft nach Luxemburger Recht, die vom ehemaligen EU-Kommissionsmitarbeiter Klaus Regling geleitet wird. Über die Bürgschaften ihrer Aktionäre hat der EFSF eine maximale Kreditvergabekapazität von insgesamt 440 Milliarden Euro. Die Firma leiht mit den staatlichen Garantien im Rücken Geld, das sie an die notleidenden Länder weiterleitet und verfügt über die beste Bonitätsnote AAA. Noch – denn auch sie steht unter Beobachtung der Rating-Agenturen. Der EFSF wurde für die Hilfsprogramme von Irland (Dezember 2010) und Portugal (Mai 2011) aktiviert, wonach ihm eine Kreditvergabekapazität von ungefähr 250 Milliarden Euro bleibt. Weil das nur noch ein Tropfen auf den heißen Stein ist, sollten weitere Länder Hilfe brauchen, soll seine Schlagkraft durch eine Hebelwirkung verstärkt werden (siehe Hebel). Die aktuellen Hilfen für Griechenland werden nicht über den EFSF, sondern über bilaterale Kredite der anderen Eurostaaten, vom IWF und der EU geleistet.

Der im März 2011 beschlossene [-]europäische Stabilitätsmechanismus soll ab 2013 den EFSF als dauerhaften Krisenfonds ersetzen. Anders als der EFSF soll er keine private Kapital[-]gesellschaft sein, sondern durch einen Vertrag der Eurostaaten gegründet werden. Finanziert wird er durch eine Mischung von eingezahltem Kapital (80 Milliarden Euro), abrufbarem Kapital (620 Milliarden Euro) und durch die Aufnahme von Krediten am Kapitalmarkt. Dadurch soll seine Kreditvergabekapazität ungefähr 500 Milliarden betragen. Im Bericht, den der EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy in der Vorbereitung zum Gipfel vorlegte, wird vorgeschlagen, die Funktionsweise des ESM an die des Internationalen Währungsfonds anzupassen, dies im Bezug auf die Beteiligung der Privatgläubiger bei Hilfsprogrammen insolventer Länder. Demnach soll die Beteiligung der Privatgläubiger an einem Schuldenschnitt, wie er im Juli 2011 für Griechenland beschlossen wurde, eine einzigartige und außergewöhnliche Maßnahme sein (siehe PSI). Zudem wird in Erwägung gezogen, dem ESM eine Banklizenz zu geben. Damit würde die Struktur Zugang zu den Krediten der Europäischen Zentralbank erhalten, ein Versuch, der Finanzierung des Fonds eine starke Grundlage zu geben. Deutschland hat bislang Widerstand gegen jegliche Maßnahmen geleistet, die klammen Staaten direkt oder indirekt Zugang zu Zentralbankgeldern verschafft hätten. Deutschland und Frankreich forderten im Vorfeld zum Gipfel diese Woche, der ESM solle früher als geplant eingerichtet werden.

Mit private sector involvement (PSI) bezeichnet man die Beteiligung privater Gläubiger, gemeint sind in diesem Fall vor allem Banken, dazu gehören aber auch Versicherungsgesellschaften, Investmentfonds und so weiter, an einem Schuldenschnitt für klamme Staaten. Im Juli 2011 wurde beschlossen, dass die Privatgläubiger sich an einem neuen Hilfspaket für Griechenland beteiligen, indem sie auf 20 Prozent ihrer Forderungen gegenüber Griechenland verzichten, Griechenlandanleihen mit mittellangen Laufzeiten gegen mit Bestnoten versehene Anleihen mit längeren Laufzeiten eintauschen, dies auf freiwilliger Basis. Dadurch sollte die Schuldenlast, die auf Griechenland drückt, verringert werden. Weil der Druck auf Griechenland nicht, wie erwartet, nachließ, wurde im Oktober noch einmal nachgelegt und der Schuldenschnitt auf 50 Prozent erhöht. Die Details der Privatgläubigerbeteiligung sind noch nicht geklärt. Die Beteiligung der privaten Gläubiger war in den vergangenen zwei Jahren sehr umstritten. Erst war Deutschland dagegen, dann dafür. Umstritten war auch, ob die Beteiligung freiwillig oder unfreiwillig sei. Nun wird, wohl aus Angst, private Anleger würden keine Staatsanleihen mehr kaufen, im Rahmen des ESM klargestellt, dass private Gläubiger nur im absoluten Ausnahmefall zur Kasse gebeten werden und nicht von vornherein damit rechnen müssen, dass es bei Staatsanleihen zu Ausfällen kommen kann (siehe ESM).

Um die finanzielle Schlagkraft des EFSF zu erhöhen, wurden Ende November 2011 zwei Möglichkeiten zurückbehalten. Erstens: Private Anleger (Banken oder ausländische Staatsfonds) kaufen Anleihen klammer Staaten, und der EFSF versichert eine Tranche von 20 bis 30 Prozent, sollte es zu einem Zahlungsausfall kommen. Der Vorteil: Anstatt, dass der EFSF die Hilfen zu 100 Prozent finanziert, tut er dies nur zu einem Teil und kann deswegen mehr Hilfe geben. Zweitens: Private Gläubiger oder Staatsfonds investieren gemeinsam mit dem EFSF Investmentfonds (Co-Investmentfunds, CIF). Der CIF kann entweder neue Anleihen (Primärmarkt) oder bestehende Anleihen (Sekundärmarkt) kaufen, was den externen Anlegern einen gewissen Schutz vor dem Zahlungsausfall bieten soll. Beide Modelle sollen schnellstmöglich umgesetzt werden, damit sie Anfang 2012 zum Einsatz kommen können. Ob diese „Versicherungsmaßnahmen“ ausreichen, um Investoren zum Mitmachen anzuregen, ist bislang fraglich. Bleibt das Interesse aus, funktioniert der „Hebel“ nicht und die Schlagkraft des EFSF bleibt begrenzt. Der Vorsitzende der Eurogruppe, Jean-Claude Juncker, sagte nach der Vorstellung der Modelle, dadurch könne die Kreditvergabekraft des EFSF von ungefähr 250 Milliarden Euro (die nach den Programmen für Irland und Portugal noch übrig sind) auf ungefähr 750 Milliarden Euro erhöht werden.

Das so genannte „Sixpack“, das Anfang November in EU-Ministerrat angenommen wurde, ist ein Paket aus Verordnungen und Richtlinen, das die Haushaltsdisziplin in der EU verbessern und den Stabilitäts- und Wachstumspakt stärken soll. Konkret soll ein Ausgaben-Benchmark eingeführt werden, damit staatliche Ausgaben im Vergleich zur Entwicklung des Bruttoinlandsproduktes (BIP) nicht unverhältnismäßig schnell ansteigen. Ländern, die im Rahmen der Überwachung der Stabilitäts- und Wachstumskriterien die für sie gesetzten mittelfristigen Haushaltsziele nicht einhalten, drohen Strafen von bis zu 0,2 Prozent ihres BIP. Zudem sollen künftig auch Defizitverfahren eingeleitet werden können, wenn das Haushaltsdefizit unter der in den Maastricht-Verträgen festgelegten Grenze von drei Prozent liegt, der Schuldenstand aber die 60-Prozent-Marke übersteigt und diese Schulden nicht im vorgegebenen Rhythmus abgebaut werden. Die Vorstufe zum Defizitverfahren kann künftig beschlossen werden, wenn im Ministerrat keine Mehrheit dagegen stimmt. Mit dem Sixpack werden auch Benchmarks eingeführt, die makroökonomische und Wettbewerbsfähigkeits-Ungleichgewichte zwischen den Ländern messen. Und damit auch die so genannte excessive imbalances procedure, durch die solche Ungleichgewichte abgeschafft werden sollen.

Die EU-Kommission hat am 23. November 2011 weitere Vorschläge zur strengeren Haushaltskontrolle vorgelegt. Demnach sollen die Eurostaaten künftig nicht nur ihm Rahmen des europäischen Semesters ihre Haushaltspläne für das darauffolgende Jahr im Frühling vorlegen, sondern auch den fertigen Haushaltsentwurf im Herbst einreichen, damit die Kommission – falls die Stabilitätskriterien missachtet werden – Korrekturen fordern kann, bevor die nationalen Parlamente den Haushalt annehmen. Zudem sollen sie unabhängige Haushaltsüberwachungsgremien sowie eine Schuldenbremse in der Verfassung einrichten. Euroländer, welche die Stabilitätskriterien nicht erfüllen, würden unter verstärkte Aufsicht der Kommission gestellt, die diese notfalls über den Ministerrat auffordern könnte, Hilfsprogramme zu beantragen, bevor es zu spät ist.

Mit dem Sixpack sei schon viel erreicht, doch um die Glaubwürdigkeit der Eurostaaten wieder herzustellen, schrieb Herman Van Rompuy im Vorfeld des dieswöchigen Gipfels, seien dennoch weitere Schritte notwendig. Damit will er der Europäischen Zentralbank entgegenkommen, die sich bisher weigert, ihr Programm zum Aufkauf notleidender Anleihen auszuweiten. Genau das, den Aufkauf von Anleihen durch die EZB im gro-ßen Stil, sehen viele Beobachter als einziges wirksames Gegenmittel gegen die Schuldenkrise. Vertreter der deutschen Regierung und Zentralbank, wie auch der Chef der Luxemburger Zentralbank lehnen dies mit dem Argument ab, Aufgabe der EZB sei es, die Inflationsbekämpfung, nicht die Staatsfinanzierung. Van Rompuy sieht zwei Möglichkeiten vor: Entweder könnten nationale Schuldenbremsen, die Verpflichtung, über den Konjunkturzyklus hinweg ausgewogene Haushalte zu präsentieren, sowie ein gestärktes Defizitverfahren über die Änderung eines Zusatzprotokolls des Lissabonner Vertrags eingeführt und die Ausführung vom Europäischen Gerichtshof überwacht werden. Diese Änderungen müssten nicht durch die nationalen Parlamente ratifiziert werden und wären deswegen schnell und einfach umzusetzen. Option Nummer zwei sieht eine wirkliche Vertragsänderung zur Umsetzung der gleichen Ziele vor und gilt als bevorzugte Variante der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel und des französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy. Sie würde fundamentalere Änderungen ermöglichen, wie die Einführung des Prinzips der umgekehrten Mehrheit im Defizitverfahren selbst. Der Kommission könnten weitreichende Vollmachten, zum Beispiel die Zustimmung zu allen wirtschaftlichen Reformen auf Mitgliedstaatenebene, zugesprochen werden.

Die Ausgabe gemeinsamer Anleihen der Eurostaaten, sagt Herman Van Rompuy in seinem Gipfelvorbereitungsbericht, müsse in einen robusten Rahmen budgetärer Disziplin und hoher Wettbewerbsfähigkeit eingebettet werden. Er sieht so genannte Eurobonds als Zeichen der Unumkehrbarkeit des Euro, glaubt, dadurch ließe sich das Finanzierungsproblem in der Eurozone langfristig lösen und die Rolle des Euro als Reservedevise stärken. Deutschland lehnte Eurobonds kurz vor dem Gipfel erneut energisch ab, weil das in den Augen der Bundesregierung zur Transferunion führe und verfassungsrechtlich bedenklich sei. Das Argument: Die Refinanzierungskosten, der, salopp gesagt, Fleißigen würden steigen, während die der weniger Fleißigen sänken.

Michèle Sinner
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