Der nationale Justizrat gehört zu den 29 Punkten, die aus der Verfassungsrevision herausgepickt und zügig umgesetzt werden sollen – nach fast 15 Jahre langem Hin und Her

Kommt Zeit, kommt Rat

d'Lëtzebuerger Land vom 29.11.2019

Justizministerin Sam Tanson (Grüne) habe bisher nicht zu den Abgeordneten über den nationalen Justizrat gesprochen, sagt Alex Bodry, rechtspolitischer Sprecher der LSAP und Mitglied sowohl der Verfassungsrevisions- als auch der Justizkommission. Eine Aussage, die das Justizministerium dem Land auf Nachfrage bestätigt.

Lange wird Sam Tanson das heiße Eisen aber nicht liegenlassen können. Denn die Zeit drängt, handfeste Ergebnisse in punkto nationalem Justizrat zu erzielen, der eigentlich auf eine Forderung des damaligen Mediateurs Marc Fischbach zurückgeht und wo insbesondere die Staatengruppe gegen Korruption (Greco) des Europarats Druck auf Luxemburg macht, endlich zu liefern.

War es Mediateur Fischbach vor allem darum gegangen, Betroffenen eine Anlaufstelle für Beschwerden über die damals alles andere als transparent arbeitende Justiz zu verschaffen, gehören zu den Aufgaben eines Justizrats inzwischen in den meisten Ländern der EU neben der Mission, über die Unabhängigkeit der Justiz und ihren Arbeitsablauf zu wachen, die Auswahl, Ernennung und Beförderung des richterlichen Personals. Er organisiert die Fortbildung, wacht über den Verhaltenskodex und gibt Gutachten ab. Bei den Bürgerbeschwerden, die der Rat entgegennehmen und prüfen soll, geht es indes nicht um eine weitere Rekursmöglichkeit, ein Urteil anzufechten, sondern eventuelle Klagen über die Arbeitsweise.

15 Jahre Stillstand Es war der christlich-soziale Justizminister François Biltgen (heute Richter am Europäischen Gerichtshof), der die Idee von einem mit Richtern und VertreterInnen der Zivilgesellschaft besetzten Rat 2013 mit einem Gesetzentwurf als erster versuchte, auf den Weg zu bringen. Aber sein kompliziertes Modell kam wegen dem Rücktritt der Juncker-Regierung nicht zum Zuge – und wegen der anhaltenden Skepsis der Justizautoritäten. Der Ausblick, von Personen auf die Finger geschaut zu bekommen, die nicht aus ihren Reihen stammen, sorgte damals wie heute für Unbehagen. Auch wenn sich aus der Justiz niemand mehr grundsätzlich gegen diesen Rat stemmt.

Unter Blau-Rot-Grün wurde ein neuer Anlauf gestartet: Am besten sei der nationale Justizrat im Rahmen der geplanten Verfassungsrevision zu klären, so die Idee. Artikel 102 des Reformentwurfs regelt denn auch den Rahmen: Die Mission des Rats wird darin definiert, aber auch, dass er mehrheitlich mit richterlichem Personal zu besetzen sei, um die Unabhängigkeit zu garantieren.

Ein Gesetz sollte in einem zweiten Schritt die konkrete Ausführung regeln. Aber weil sich die Beratungen hinzogen – und weil die CSV sich, nachdem sie dem neuen Verfassungstext zuerst grundsätzlich zugestimmt hatte, plötzlich quer legte und mit einem Veto drohte, entschied der damalige Justizminister Félix Braz (Grüne) kurzerhand, die Prozedur umzudrehen und die Schaffung eines Justizrats zunächst per Gesetz zu regeln. Das vor allem auch, weil sich bereits ein neuer Kontrollbesuch der Greco-Experten ankündigte und Luxemburg ein mieses Zeugnis angesichts des nunmehr fast 15 Jahre anhaltenden Stillstands drohte.

Atypische Vorgehensweise Die geplante Abkürzung stellt sich inzwischen aber als juristisch äußerst problematisches Unterfangen heraus: Was der Justizminister als Befreiungsschlag gedacht hatte, moniert der Staatsrat als „atypische Vorgehensweise“, die gefährliche, da verfassungsrechtliche Fallstricke birgt. Auch ein gesetzlich geregelter Justizrat gehöre, so der Rat in seinem Gutachten vom 12. November, parallel in der Verfassung verankert, sonst könne er die ihm zugewiesenen Aufgaben nicht mit der nötigen Rechtssicherheit wahrnehmen; das sahen auch die diversen Gerichte in ihren jeweiligen Gutachten so.

Konkret geht es um das Verfahren, neue Richter zu berufen. Weil künftig der Justizrat die Kandidaten dem Großherzog vorschlagen soll, und nicht, wie bisher in der Verfassung festgehalten, der Höchste Gerichtshof und der Verwaltungsgerichtshof, und weil zudem der Staatschef die Möglichkeit bekommen soll, gegen einen Kandidaten ein Veto einzulegen, wäre damit ein Paradigmenwechsel verbunden, der gegen die aktuelle Verfassung verstoße, stellt der Staatsrat fest. „Dass das der kritischste Punkt im Text war, war klar“, sagt Alex Bodry. Der Großherzog müsste, sollte er eine Kandidatur ablehnen, dies schriftlich begründen, eine Aufgabe, die dann wohl dem Justizministerium zufiele. Das sei „problematisch“, räumt Bodry ein. „Zeichnet er nicht, würde das eine kleine institutionelle Krise bedeuten.“ Man werde diesen Punkt in der Kommission diskutieren.

Aber bevor das passieren kann, müssen sich die Parteien intern beraten. Die CSV, das sagt ihr verfassungsrechtlicher Sprecher Léon Gloden, habe „Details des Justizrats und der Nominierungsprozeduren“ noch nicht diskutiert. Eigentlich überraschend, denn die Initiative zum Justizrat war nicht zuletzt maßgeblich von der CSV angeschoben worden, Gloden selbst nennt sich sogar einen der „geistigen Väter“, da es der christlich-soziale Thinktank Cercle Joseph Bech gewesen sei, indem er als junger Politiker Mitglied war, der die Idee ins Spiel gebracht habe.

Blockade aufgelöst? Die Parteien müssen bald Farbe bekennen. „Am besten wäre, wir könnten das Justizkapitel aus dem Reformpaket herausnehmen und getrennt verabschieden“, hatte Alex Bodry als möglichen Ausweg aus dem Schlamassel um die Verfassungskonformität aufgezeichnet. Das war am Dienstagmorgen, als d’Land ihn zum Justizrat interviewte. Am Nachmittag kamen er und die anderen Mitglieder des Ausschusses der Institutionen und der Verfassungsrevision zusammen und verständigten sich darauf, die große Verfassungsreform zu begraben. Der neue Plan lautet, verschiedene konsensfähige Elemente aus der Reform herauszunehmen und über sie getrennt abzustimmen, um sich so ein Verfassungsreferendum zu ersparen (siehe S. 8). Auf der Liste der 29 Artikeln, die aus dem Revisionstext herausgelöst werden sollen, steht auch das Kapitel zur Justiz.

Für Justizministerin Sam Tanson ist das eine gute Nachricht und eine schlechte zugleich: Die Blockade könnte sich auflösen, zugleich muss sie sich auf neue Diskussionen um den Justizrat einstellen, die wiederum wertvolle Zeit kosten werden. Denn hierzu noch zahlreiche Detailfragen zu klären. Ein Dauer-Streitpunkt beispielsweise betrifft die Besetzung des Justizrats: Das Gremium soll laut Verfassungstext mehrheitlich mit Richtern besetzt werden, davon sollen drei gewählt werden. Doch zum einen empfehlen europäische Leitlinien, mindestens die Hälfte der Mitglieder durch die Richterschaft direkt zu wählen; die Greco-Experten hatten, als sie Ende 2018 eine erste Durchsicht der Bra’zschen Vorlage vornahmen, diesen Punkt in ihrem im März veröffentlichten vierten Evaluationsbericht bemängelt.

Dass unter den Vertretern, die nicht aus dem Justizapparat stammen, ein/e Vertreter/in der Anwaltschaft, eine/ von der Uni sowie eine/n der Zivilgesellschaft geben soll, stößt wiederum bei den Richtern auf wenig Gegenliebe. Beim Anwaltsvertreter fürchten sie, er könnte sich in Belange der Justiz einmischen, die ihn nichts angehen. Beim von der Abgeordnetenkammer zu bestimmenden Repräsentanten der Zivilgesellschaft befürchten die Richter (partei-)politische Einflussnahme. Und plädieren deshalb diese Vertreter durch Kooptierung durch den Justizrat zu bestimmen. Das Gutachten des Höchsten Gerichtshofs verlangt eine Karenzzeit, die länger sein soll, als eine Mandatsperiode, um zu verhindern, dass Politiker nach Wahlniederlagen in den Rat kommen: der Justizrat als prestigiöse Warteschleife oder Ersatzbank für abgehalfterte Politiker/innen.

Rechenschaftspflicht „Das finde ich ein starkes Stück“, empört sich Alex Bodry, der den Vorschlag als Beleg dafür deutet, dass die Justiz „insgesamt Schwierigkeiten damit hat, sich von außen auf die Finger schauen zu lassen“. Wohl sei die Justiz unabhängig, „das bedeutet aber nicht Selbstverwaltung und frei von aller Kritik zu sein“, so der LSAP-Abgeordnete. Immerhin in diesem Punkt könnten sich Regierungsparteien und Opposition einig werden: „Als gewählte Volksvertreter haben wir das Recht, gegebenenfalls Kritik zu äußern“, sagt auch Léon Gloden, der für die CSV im Ausschuss für Institutionen und der Verfassungsrevision sitzt. Es gehe beim nationalen Justizrat nicht darum, Entscheidungen der Gerichte zu kontrollieren, sondern um die Funktionsweise der Justiz insgesamt. „Und die geht selbstverständlich die gesetzgebende Gewalt ebenso etwas an“, so der Rechtsanwalt.

Vor dem Hintergrund des Streits um die Gewaltentrennung zwischen Justiz und Abgeordnetenkammer könnte die Debatte spannend werden: Der Brief von Generalstaatsanwältin Martine Solovieff und dem Präsidenten des höchsten Gerichtshofs, Jean-Claude Wiwinius, an Chamber-Präsident Fernand Etgen, in dem beide gegen parlamentarische Anfragen der CSV-Abgeordneten Gilles Roth und Laurent Mosar zum Umgang der Justiz mit ihren Datenbanken protestiert und sie wegen des Prinzips der Gewaltentrennung als „unzulässig“ abgelehnt hatten, war in den Reihen der CSV gar nicht gut angekommen.

Pikanterweise – und zu Recht – besteht der Höchste Gerichtshof in seiner Stellungnahme zum nationalen Justizrat darauf, Beschwerden über mutmaßliches disziplinarisches Fehlverhalten von Richtern, die vom Rat als unzulässig abgelehnt wurden, nicht in der Personalakte des jeweiligen Richters zu vermerken. Laurent Mosar und Gilles Roth hatten im Kontext der Datenschutzaffäre Ähnliches gefordert: dass persönliche Daten von Bürgern, deren Fall verjährt ist oder von der Staatsanwaltschaft eingestellt wurde, die ihre Strafe abgesessen haben oder die durch Gerichte freigesprochen wurden, aus den Justizdatenbanken gelöscht werden müssten.

Ines Kurschat
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