Nouveau Plan d’aménagement de la Ville de Luxembourg

La fin du laisser-faire ?

d'Lëtzebuerger Land du 15.07.2016

Le passage de 85 128 à 110 499 habitants entre 2006 et 2016 ; l’augmentation du nombre d’emplois de 123 622 en 2005 à 150 127 en 2012 ; 51 pour cent des ménages constitués d’une seule personne ; 70 pour cent de résidents non luxembourgeois ; 45 pour cent des enfants ne fréquentant pas les écoles communales – voilà quelques chiffres-phares tirés des études préparatoires du nouveau plan d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg. ils témoignent du déficit de logements par rapport aux emplois, du manque d’habitat familial, de l’impact de la population internationale de la Ville et de la perte de vitesse de l’école publique. Ces chiffres – et bien d’autres encore – figurant dans ces études, demandent à être analysés plus en détail. Pour établir ces études, un immense travail a été accompli par les services de la Ville et par les consultants externes afin de répondre aux conditions légales de mise en place d’un nouveau PAG.

En revanche, les efforts des responsables politiques de la Ville pour informer et impliquer les conseillers communaux et les citoyens n’ont pas été à la hauteur de ce travail. Les conseillers communaux ont été informés bien trop tardivement et non impliqués dans l’élaboration du nouveau PAG : après six réunions de la Commission du Développement durable de la Ville entre le 3 mai et le 7 juin 2016, plus de 300 fichiers leur ont été adressés le 8 juin, soit cinq jours avant le vote sur la mise en procédure du nouveau PAG. Il leur était dès lors impossible d’étudier en détail tout ce qui leur était soumis. Or, de nombreux documents non frappés du sceau de discrétion étaient terminés bien avant et ils auraient pu être communiqués beaucoup plus tôt.

Quant à l’implication des citoyens, des « réunions de dialogue » avaient été organisées en 2014 en guise de préparation du nouveau PAG. Pourtant, lors de ces réunions très bien fréquentées, la discussion a été cantonnée à l’organisation interne des quartiers. Par contre la question essentielle de la croissance de la Ville et l’exigence qui en résulte pour les politiques de logement, de transport et d’énergie, n’y ont guère été abordées. Les conclusions de ces réunions n’ont jamais été discutées dans les commissions consultatives de la Ville ou mises à l’ordre du jour du Conseil communal. Depuis lors et jusqu’aux réunions d’information qui ont eu lieu entre le 20 et le 30 juin 2016, les citoyens n’ont plus été sollicités. À l’instar des conseillers communaux, ils ont finalement été submergés d’informations et invités à introduire leurs réclamations endéans les trente jours prévus par la législation. Il est vrai qu’au « Biergercenter », chacun pouvait s’informer individuellement, mais tout cela ne ressemble pas vraiment à un modèle de dialogue démocratique.

Dans l’hypothèse maximale, la Ville évoluera de 110 500 habitants en 2016 à 126 000 en 2020 et à 174 000 en 2030. Une progression maximale des emplois de 160 000 en 2016 à 225 000 en 2020 et à 263 000 en 2030 est prévue. Ces chiffres montrent un déséquilibre flagrant entre le nombre d’emplois et celui des habitants. Il en résulte un volume croissant de navetteurs et donc un trafic entrée-sortie en constante augmentation.

Personne au Conseil communal ne conteste plus aujourd’hui que la promotion du logement en ville doit être une priorité. En revanche, pratiquement tous les conseillers soutiennent la très forte croissance, dont le déficit en logements et l’augmentation parallèle du trafic automobile sont pourtant les corollaires. Depuis que les Verts sont au gouvernement, plus aucun parti politique, sauf déi Lénk, ne met en question cette forte croissance, considérée comme essentielle pour maintenir notre modèle social. L’argument que malgré cette forte croissance, les inégalités se creusent et que 16,4 pour cent de nos concitoyens sont actuellement soumis au risque de pauvreté, n’est pas entendu. L’autre issue, qui vise à mieux répartir les revenus et les richesses plutôt que de courir après une croissance infinie, dont de moins en moins de personnes se partagent les fruits, est tabouisée par les libéraux au pouvoir.

On peut invoquer que la question de la croissance et de ses risques pour la qualité de vie dépasse le cadre du nouveau PAG. C’est vrai, mais il faut voir que depuis le début des années 1990, point de départ de l’expansion massive de la place financière, la croissance au niveau national s’est traduite plus fortement encore à Luxembourg-Ville – et qu’elle y a été très mal gérée.

Les majorités successives au Conseil communal l’ont encouragée tant qu’elles pouvaient : taux multiplicateur plancher de l’Impôt commercial communal (ICC) ; création de ZAC à profusion ; laisser-faire vis-à-vis de la propagation massive de surfaces de bureaux dans les zones d’habitation. Les conséquences sont connues : le recul des espaces naturels aux abords de la ville, l’accroissement de plus en plus insupportable du trafic automobile, la déstructuration de nombreux quartiers en un amalgame incohérent sans véritable centre ni espace de convivialité et la flambée des prix de l’immobilier qui, faute d’une politique de logements sociaux et à prix abordables, a fait partir les jeunes et les familles à revenus faibles et modestes.

La « stratégie » de croissance débridée des 35 dernières années a été essentiellement dictée par le dogme du « laisser-faire-le-marché » des libéraux, qui dirigent cette Ville depuis des décennies. Mais cette façon d’agir semble aussi avoir arrangé les édiles du CSV, souvent alliés au DP au sein du Collège échevinal. Quant aux Verts, ils ne s’y sont pas opposés non plus au cours des onze dernières années. En raison de ce laisser-faire, le développement de la ville a été marqué par les intérêts immédiats des promoteurs et des affairistes, qui raisonnent surtout dans le court terme.

L’exemple du Ban de Gasperich, où le nombre de logements dépend finalement des choix économiques du promoteur et où des infrastructures routières adaptées font toujours défaut (voir encadré) ; l’exemple du plan d’aménagement particulier (PAP) Kennedy Sud – Zone A1, voté le 21 mars dernier au Conseil communal, qui laisse au promoteur la marge d’aménager dans les futures tours entre 165 et 309 unités de logement ; ou encore l’exemple du projet « Royal Hamilius », qui remplace la gare d’autobus au Centre-Ville – un atout formidable pour les transports en commun – par un complexe commercial de luxe, sont parlants à cet égard.

Le nouveau PAG lancé dans la procédure d’adoption, contient de nombreux éléments positifs et des améliorations importantes, qui vont dans le sens d’une planification du développement. Il faut remarquer pourtant que ces éléments de planification ont été imposés par la loi et ne sont pas dus à l’initiative du Collège échevinal. C’est notamment le cas pour la « Strategische Umweltprüfung » (SUP), qui permet d’inscrire des servitudes et des compensations dans le PAG, ou encore pour le schéma directeur, qui doit être établi pour chaque nouveau quartier. Un tel schéma définit les objectifs de développement du nouveau quartier, sa densité, ses fonctions, son efficience énergétique et ses relations avec d’autres quartiers ; il formule un concept de mobilité ; il évalue combien de nouveaux logements pourront y être construits ; il réserve des terrains pour des infrastructures scolaires ou pour le commerce de proximité, etc., facilitant ainsi la mise en œuvre d’un futur PAP. Le nouveau PAG pourrait donc changer le cours des choses, à condition que la majorité actuelle rompe avec l’esprit du laisser-faire traditionnel. Sinon, le nouveau PAG n’aura été qu’un pur exercice administratif d’adaptation de l’ancien Plan Joly à la réglementation et au nouveau langage imposés par la loi.

Le non-élargissement du périmètre d’agglomération dans le cadre du nouveau PAG doit sans doute être salué : le périmètre actuel comporte encore 27 pour cent (550 hectares) de réserves foncières constructibles. Néanmoins, les prévisions d’expansion économique jusqu’en 2030 font prendre conscience de plusieurs évidences : La croissance extrême que le nouveau PAG est supposé gérer entamera davantage encore les espaces naturels restants. La discussion actuelle autour du « Schëttermarial » montre qu’il faudra réexaminer les terrains ayant fait l’objet d’une SUP précédemment.

La forte demande de logements, qui ira de pair avec la croissance prévisible de la population, augmentera encore la pression sur les prix et les loyers. Le saut au-delà de 150 000 habitants engendrera des équipements collectifs d’une nouvelle envergure. À défaut d’un changement fondamental au niveau du modal split, les flux de trafic sur les grands axes deviendront ingérables. On passerait en effet de 730 000 déplacements par jour actuellement à plus de une million en 2030.

Il résulte de tout cela que l’élaboration d’un modèle de développement pour la Ville, comportant des objectifs, des moyens et des méthodes à court, moyen et long terme, devient indispensable pour faire face aux besoins en logements et en infrastructures, pour préserver les zones naturelles non compensables sur le territoire de la Ville et pour réduire massivement le trafic automobile au profit des transports en commun et de la mobilité douce. À l’intérieur de ce modèle, il faudra prêter une attention particulière à la construction de logements sociaux et à coût abordable.

Si la majorité actuelle au Conseil communal se résout enfin à mettre en avant la construction de logements, encore faudra-t-il qu’elle exerce la pression nécessaire sur les propriétaires et les promoteurs, qui détiennent 90 pour cent des terrains constructibles, afin qu’ils mettent à disposition leurs terrains et qu’ils réalisent les PAP votés.

Or les déficiences de la politique récente du Collège échevinal en matière de logement sont manifestes. Ainsi notamment : le PAP de la Place de l’Étoile, approuvé par le Conseil communal en juillet 2010, n’a toujours pas été mis en exécution et la Ville n’intervient pas avec les moyens que la loi met à sa disposition ; la Ville construit certes quelques logements sociaux par-ci,-par là et elle respecte le minimum légal des dix pour cent de logements à coût modéré dans les PAP qui dépassent un hectare, mais cela ne change rien à la pénurie manifeste de logements en ville pour des ménages à revenu faible ou moyen ; pour mobiliser les anciennes friches industrielles à Pulfermühl et à Mühlenbach/ Rollingergrund, la majorité communale a fait reclasser celles-ci en terrain à bâtir, décuplant ainsi leur valeur. Elle permet ainsi aux anciens industriels de vendre leurs terrains à prix d’or et de financer leur décontamination. En fin de compte, ce sont les acquéreurs des logements qui y seront construits et non le pollueur qui payeront la décontamination. Sous ces conditions de prix, on ne pourra pas y réaliser du logement social ou un projet de logement coopératif.

En matière de mobilité, la récente politique de la majorité échevinale accuse aussi des déficits:

Il est significatif que le règlement des bâtisses réformé, qui accompagne le nouveau PAG, prévoit toujours un minimum obligatoire d’emplacements de stationnement sur la propriété, cela malgré le fait qu’une telle mesure attire le trafic et renchérit la construction.

Le tram, décrit comme la « grande machine » permettant de s’attaquer au problème du trafic, constitue certainement une belle avancée. Mais il ne résoudra pas tout seul les problèmes de mobilité en Ville. Le réseau des autobus aura un rôle capital à jouer dans le changement du modal split. Or un concept pour de meilleures liaisons transversales entre les quartiers fait défaut. Quant à la mobilité douce, la promesse de mettre en place un réseau de pistes cyclables cohérent se heurte régulièrement à l’objectif prioritaire de prévoir suffisamment de place pour le trafic automobile et le stationnement des voitures des deux côtés de la rue. On est loin de prévoir systématiquement une piste cyclable lorsqu’une rue est réaménagée. Sous ces conditions, peu de cyclistes risqueront leur vie !

Les doutes au sujet d’un véritable changement de politique sont encore nourris par les prises de position de la bourgmestre lors des six réunions d’information sur le nouveau PAG.

En substance : tout le monde devrait s’estimer heureux de bénéficier d’une forte croissance ; les décideurs économiques et non le Conseil communal et le Collège échevinal déterminent la croissance de la ville et le nouveau PAG doit permettre de répondre favorablement à leur demande;un taux multiplicateur minimal de l’ICC permet d’attirer les entreprises ; ce sont les entreprises qui décideront combien d’emplois seront logés dans un immeuble ; le marché, (= le promoteur/propriétaire respectif) décidera, quand quel type de logement sera construit ; nous vivons dans un État de droit, interdisant toute expropriation, sauf pour des raisons d’utilité publique, c’est-à-dire pour la construction d’une route ou l’implantation d’une institution européenne (sic).

D’un tel point de vue, le PAG n’apparaît pas comme un instrument de planification permettant de mener une politique active de développement de la Ville, mais plutôt comme un moyen de gestion passive d’une croissance, qu’il faut être prêt à accueillir à bras ouverts. Les problèmes résultant de cette croissance que sont le trafic automobile massif et la disparition d’espaces naturels, sont alors plutôt des dommages collatéraux qu’on essaiera de limiter dans la mesure du possible, mais qu’il faudra assumer face aux problèmes plus importants qui proviendraient d’une diminution de la croissance. La responsabilité pour le logement n’incombe pas aux décideurs politiques, mais au marché, c’est-à-dire aux promoteurs. D’ailleurs l’utilisation future des terrains appartenant à la Ville pour réaliser de grands projets de logement social ou coopératif n’est nulle part prévue dans le nouveau PAG, même pas pour ceux de l’ancien stade ou du centre de recyclage à la route d’Arlon, qui seront disponibles avant 2020. Une mise en œuvre des moyens de la loi « Pacte logement » du 27 octobre 2008 que sont le lancement d’une procédure d’expropriation ou la taxation des terrains non bâtis, affectés à la construction depuis trois ans, n’est pas envisagée.

Cette conception très restrictive de la vocation du PAG s’oppose à l'article 2 de la loi du 28 juillet 2011 sur l’aménagement communal et le développement urbain, qui charge les communes de la « mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal ».

Or ignorer la problématique de la croissance illimitée et penser qu’on pourra continuer à gérer à court terme à travers le libre jeu du marché le développement de la Ville, peut aujourd’hui être considéré comme une attitude irresponsable de la part d’un homme ou d’une femme politique. Les citoyens qui ont assisté nombreux aux six réunions d’information semblent davantage conscients des limites de la croissance. Ils redoutent en effet une perte manifeste de leur qualité de vie.

Il faut regretter aussi que le nouveau PAG ne regarde pas au-delà du pourtour communal et que le Collège échevinal n’ait pas voulu attendre la publication des plans sectoriels remis à jour. Cela d’autant plus que les mesures de compensation issues des SUP nécessiteront une coopération avec les communes voisines, si des terrains pour ces mesures font défaut sur le territoire de la Ville.

Il est indispensable que le nouveau PAG tienne compte des engagements de réduction des gaz à effet de serre pris par le gouvernement lors de la COP21 à Paris et que la Ville développe à cet effet une stratégie énergétique durable. Il ne suffit pas de se remettre ici au bon vouloir d’Enovos/Creos, qui a même refusé jusqu’à présent d’informer valablement la Ville au sujet de la consommation d’énergie sur son territoire.

Au niveau social, il est inadmissible de rester en attente d’un développement souhaité et de laisser au marché le soin d’en déterminer les composantes. Une telle démarche politique ne sert que les intérêts de ceux qui ont réussi à tirer vers eux la couverture de la croissance. La majorité au Conseil communal insiste certes que dans les zones d’habitation et les zones mixtes du nouveau PAG, un pourcentage minimum sera réservé au logement. Mais elle ne s’engage pas à y assurer une mixité sociale minimale. Elle ignore donc délibérément les prix prohibitifs du logement en Ville et la fâcheuse tendance des promoteurs de construire essentiellement pour les acheteurs solvables et elle tolère que les jeunes et les familles à revenus moyens et faibles soient éliminés du territoire de la Ville. Elle ne veut pas admettre qu’à défaut d’une politique résolue pour le logement social et coopératif, ce processsus, déjà engagé depuis plusieurs années, s’accentuera encore à l’avenir.

Le nouveau PAG est un instrument fondamental permettant de diriger l’évolution de la Ville pour les 25 prochaines années. Il est essentiel de faire les bons choix dans le long terme et de les assumer à travers une politique conséquente. Mettre en question la croissance illimitée et assurer la mixité sociale dans la Ville sont deux impératifs primordiaux dans ce cadre. Il est à craindre que la majorité qui est actuellement aux leviers de la Ville ne se décide pas « à faire le saut » et qu’elle s’obstine à poursuivre la politique libérale du passé, qui laisse le marché décider du développement de la Ville. Cela conduira sans doute à des ruptures sociales graves et à une perte de qualité de vie pour tous.

Guy Foetz est conseiller communal de Déi Lénk à Luxembourg-Ville.
Guy Foetz
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