Président de l'UE

Un Président unique pour l'Europe ?

d'Lëtzebuerger Land vom 23.01.2003

C’est sous ce titre que Pierre Lequiller, député français (UMP) et membre de la Convention au titre de l’Assemblée nationale, fait campagne pour une simplification radicale du système institutionnel européen. L’idée qui est de faire nommer un président unique pour une période de cinq ans à la tête du Conseil européen et de la Commission va plus loin que la proposition dite ABC (des noms de MM. Aznar, Blair et Chirac) consistant à nommer un président du Conseil européen pour une durée plus longue que l’actuelle présidence semestrielle en roulement.1

Un visage pour l’Europe

Le souci du député français qui vient de lancer un appel à signature au sein de la Convention pour sa proposition est de rendre plus visible le pouvoir européen pour les citoyens. Partant de la prémisse qu’il faut clarifier et simplifier le fonctionnement de l’Europe il avance une idée audacieuse et séduisante  qui a le mérite (ou le défaut?) d’être aussi dans l’esprit du temps: la personnalisation d’une voire de plusieurs fonctions à la fois.
Venant d’un homme politique qui œuvre dans un système présidentiel l’idée n’étonne pas. Il faut l’analyser sans préjugé, dans le seul intérêt de l’efficacité institutionnelle et de l’approfondissement de l’intégration politique.
Le système institutionnel de l’Union européenne n’est sans doute pas facile à comprendre. Sa logique répond à la nature d’une Union d’États nations gérant en commun des portions de souveraineté. La question est cependant de savoir si une seule personne est capable de visualiser le pouvoir européen, cette volonté commune, et à quelles conditions cela sera possible. En d’autres termes, que faudra-t-il changer au système et à sa logique interne pour que cette personnalisation  fonctionne et apporte un plus à l’Europe, en termes de visibilité, mais aussi d’efficacité? Car la visibilité et la personnalisation n’ont de sens que si elles contribuent à l’approfondissement politique de l’Union.
Il ne suffit pas de créer un numéro de téléphone unique pour tous ceux qui, en dehors de l’Union, n’en comprennent pas le fonctionnement. Il ne suffit pas non plus de remplacer les notions de Conseil et de Commission par une personne pour que cela fonctionne mieux. Et un président unique de l’Europe ne créera pas plus de consensus que le système abstrait actuel si les Etats membres ne veulent pas accepter une démarche politique commune.

Dépasser les clichés simplistes

Je pense donc que la question du président unique ne devrait être posée qu’une fois la logique institutionnelle de l’Union analysée et corrigée en vue de l’approfondissement de l’intégration politique.
Pour cela, il faut dépasser les clichés simplistes et les procès d’intention. Je ne ferai pas au gouvernement du Royaume-Uni le reproche de vouloir affaiblir la Commission, surtout depuis que Tony Blair en a fait l’éloge appuyé dans son discours de Cardiff, le 28 novembre 2002. Je ne ferai pas non plus le reproche à M. Lequiller de vouloir mettre la Commission sous la coupe d’un président intergouvernemental.
Il ne faut pas faire non plus du Conseil le suppôt de l’intergouvernemental et de la Commission l’unique défenseur du supranational : l’eau et le feu, inconciliables par nature. Car ne convient-il pas de se rappeler que le Conseil européen, organe intergouvernemental par excellence, a été à l’origine de multiples initiatives pour l’approfondissement communautaire : marché unique, codécision, monnaie unique, etc. ?
Par ailleurs, il est dès à présent évident qu’un consensus ne pourra être atteint à la Convention que sur un paquet institutionnel sauvegardant l’équilibre entre Conseil et Commission -- ni affaiblissement de la Commission ni transferts importants de compétences du Conseil à la Commission.
Il faut encore, dans cette discussion, se garder des pétitions de principe affirmées péremptoirement. L’une de celles-ci, c’est par exemple l’impossibilité de maintenir la rotation semestrielle des présidences dans l’Europe élargie. Cela dépendra en premier lieu de la façon dont on concevra à l’avenir le travail du Conseil qui est certainement l’institution appelée à se transformer le plus radicalement.

L’indispensable réforme du Conseil...

Tout le monde semble d’accord de séparer la fonction législative et exécutive du Conseil. D’abord, il n’est pas sûr qu’on arrivera toujours à faire une distinction claire et nette entre ces deux fonctions. Déjà, au plan national, la distinction entre le législatif et l’exécutif par exemple n’est pas toujours évidente.  
Ensuite, si on fait du Conseil législatif une sorte de seconde Chambre composée de ministres législateurs à mettre sur le même plan que les députés européens, une telle Chambre se satisfera-t-elle de faire parfois une loi sans vouloir être une nouvelle institution à part entière ?
Il est vrai encore que pour les fonctions proprement exécutives du Conseil, telle que la coordination assurée par le Conseil Affaires générales, ou encore la représentation extérieure (assurée dès à présent par le Haut Représentant Javier Solana), voire le travail au sein des Conseils sectoriels dont une partie est de nature exécutive, la rotation semestrielle soulève des problèmes d’efficacité et de continuité. Cela tient à l’expérience et au savoir-faire des ministres. Dans ces domaines, la synergie entre Conseil et Commission pourrait faire sens puisque les commissaires qui sont là pour cinq ans, parfois plus, ont une connaissance intime de tous leurs dossiers, difficile à acquérir pour certains ministres.

...et du Conseil européen

Une question fondamentale concerne encore le rôle futur du Conseil européen. Celui-ci est devenu une instance foisonnante, comme l’ont très bien montré Philippe de Schoutheete et Helen Wallace dans leur étude sur le Conseil européen (publiée par « Notre Europe » en septembre 2002). Il est primordialement appelé à donner des impulsions, comme le prévoit l’article 4 du Traité sur l’Union européenne. Mais entretemps il fait un peu de tout, de la politique extérieure à la décision sur les sièges, de la méthode de coordination ouverte à l’arbitrage au sein du Conseil, car de nombreux sujets remontent des Conseils sectoriels vers le Conseil européen. Tout le monde semble cependant souhaiter que le Conseil européen se limite à un rôle stratégique, aux sujets vraiment fondamentaux. Le cirque des sommets nuit à la crédibilité du Conseil européen, ce qui est grave car il a un rôle politique majeur à assurer.
Ce rôle ne peut pas être mélangé à celui des Conseils sectoriels. Or, la proposition de M. Lequiller prévoit un président du Conseil européen et de la Commission. Si cela permettait à la Commission de retrouver son rôle de préparation et de suivi des Conseils européens, comme au temps de Jacques Delors et partiellement de Jacques Santer, le Conseil européen perdrait un peu de sa nature propre d’organe intergouvernemental au plus haut niveau. Il se pose ainsi un vrai problème de séparation des pouvoirs. Si la synergie entre Conseil et Commission fait un sens au niveau exécutif, voire au niveau législatif, elle me semble problématique entre Conseil européen et Commission, pour des raisons de séparation des pouvoirs.   
À considérer la question de la rotation des présidences du Conseil et du Conseil européen à la lumière de ces quelques observations, on s’aperçoit que la véritable innovation politique ne sera pas de commencer par demander un président unique pour l’Europe, mais d’attaquer une réforme profonde du Conseil, au plan européen comme d’ailleurs aussi au plan national !

Un président légitimé par un Congrès européen

Un élément troublant de la proposition de M. Lequiller est la procédure de nomination du président. D’après lui, celui-ci sera désigné par le Conseil européen après les élections européennes et confirmé par le Parlement européen ou un Congrès composé de députés nationaux et européens. Il n’est pas dit ce qui se passera en cas de conflit entre le Conseil européen et le Congrès (ou le Parlement européen). La même remarque vaut d’ailleurs pour le cas où le président de la Commission serait élu par le Parlement européen et approuvé ensuite (ou non!) par le Conseil européen.
Quant au Congrès il n’est pas acquis que les citoyens y voient l’occasion d’un exercice privilégié de la démocratie européenne. Réunir une assemblée aussi disparate pour le seul acte de l’approbation d’un président choisi préalablement par les chefs d’État ou de gouvernement risque d’aboutir au pire à une cacophonie étourdissante ou au mieux au sage suivisme de la grande majorité de députés nationaux !

L’auteur est député socialiste et représente le parlement luxembourgeois à la Convention sur l’avenir de l’Europe

1 À la différence de la proposition de M. Lequiller, un élément de la proposition franco-allemande est d’abolir la rotation des présidences et de faire élire un président du Conseil européen pour deux ans et demi ou cinq ans, à côté du président de la Commission qui serait élu par le Parlement européen et confirmé par le Conseil européen. Il est difficile de voir en quoi cette proposition améliore l’efficacité du Conseil européen. Il faut plutôt clarifier d’abord les tâches du Conseil européen, et en même temps mieux organiser le Conseil des ministres. Sur ce dernier point, la déclaration franco-allemande comporte des aspects très intéressants.

Ben Fayot
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