Level playing field !

Xavier Bettel
Foto: Sven Becker
d'Lëtzebuerger Land vom 13.10.2017

Le noyau La place financière est « pour l’Europe », à condition que celle-ci reste faible. L’optimum est difficile à définir, car l’UE doit rester suffisamment intégrée pour que le Luxembourg puisse continuer à remplir sa fonction de porte d’entrée (hub) vers le marché unique. Une désagrégation de l’UE transformerait le pipeline (en fait plutôt un Durchlauf-
erhitzer) luxembourgeois en cul-de-sac : Les flux financiers et les produits normatifs commercialisés par la place financière y resteraient bloqués. Car, à l’inverse du Royaume-Uni, le Luxembourg ne peut compter ni sur l’allié américain historique ni sur le Commonwealth. A contrario, une intégration trop poussée – dans le sens d’une harmonisation fiscale et d’une convergence de la supervision financière – abolirait les derniers restes de la souveraineté considérée « comme un capital dont on peut tirer un rendement » (pour reprendre l’expression utilisée en 1987 par Gaston Reinesch). À chaque fois que l’Union européenne fait un pas dans cette direction, les groupes d’intérêt de la place financière crient à la fin du monde.

« Här ass Här » C’est à cette croisée des chemins, où l’idéal européen commence à avoir un prix, que le Luxembourg a été projeté par l’inattendu divorce entre le Royaume-Uni et l’UE. Jusqu’ici, au Conseil européen, le Luxembourg pouvait se cacher derrière le grand frère libéral d’outre-Manche qui bloquait les propositions jugées délétères aux places financières. Aujourd’hui, le Luxembourg se trouve en première ligne. « Max ass Max an Här ass Här », c’est sans la gravitas européenne d’usage que le ministre des Finances, Pierre Gramegna (DP), avait exprimé en mars 2015 l’idée que, sur ces dossiers stratégiques, le Luxembourg seul ne pouvait rien. Alors que le « Här » anglais s’apprête à prendre la porte, le Luxembourg peut mesurer son impuissance.

Pour réunir une minorité de blocage, il lui faut mobiliser au moins quatre membres du Conseil qui, pris ensemble, doivent représenter plus de 35 pour cent de la population de l’UE – soit quelque 180 millions d’habitants. Même en s’alliant à d’autres « Max » business friendly comme les Pays-Bas, l’Irlande, Malte ou Chypre, le Luxembourg est loin de faire le poids. Pierre Gramegna, en fait actuellement l’expérience dans le dossier de la supervision des fonds : s’étonnant du silence de l’allié irlandais, il s’agrippe à l’espoir de convaincre l’Allemagne.

Le mot d’ordre Qu’il s’agisse de la supervision des fonds, de la taxe sur les transactions financières (TTF), de l’harmonisation de la base imposable de l’impôt des sociétés ou de la « taxe Google », Pierre Gramegna sort le cheval de bataille du level playing field. L’argument n’a pas varié depuis son prédécesseur Luc Frieden (CSV), et se présente sous la forme d’excuse : « Si nous arrêtons de le faire, quelqu’un d’autre en dehors de l’Europe le fera à notre place ». En décembre 2012, le mensuel Forum avait caricaturé cette position ainsi : « Keine Beteiligung Luxemburgs ohne Beteiligung Englands, Singapurs, Belutschistans und aller Jupitermonde ! » Le mot d’ordre du level playing field opère de la même manière que celui de la mondialisation, comme une chaîne de contraintes économiques réduisant le champ d’action politique.

Les négociateurs luxembourgeois espèrent que la sortie de la City de Londres de l’UE donnera plus de poids à leur ligne d’argumentation. Le Royaume-Uni pourrait ainsi reprendre le rôle d’allié objectif extra-européen qu’avait occupé la Suisse lorsqu’il s’agissait de défendre le secret bancaire. C’était un jeu de cache-cache : Le Luxembourg bloquait l’échange automatique au sein de l’UE en se référant à la concurrence extra-européenne helvétique ; tandis que Berne refusait toute concession tant que le membre fondateur luxembourgeois ne bougeait pas. Cette tactique aura permis de prolonger un business model basé sur l’évasion fiscale de plus d’une décennie.

« Profitons de ces vents favorables » Durant le mois de septembre, le gouvernement luxembourgeois aura été amené à deux reprises de passer outre les bienséances diplomatiques. Pierre Gramegna accusait ainsi ouvertement la Commission de lui avoir tendu un guet-apens dans le dossier de la supervision européenne des fonds (d’Land du 29 septembre). Son ministère se demandait même à qui pourrait profiter le crime, spéculant sur « l’intérêt que pourraient avoir certaines parties intéressées à voir le Luxembourg ne pas être informé en temps utile des changements envisagés ». Cette tactique de la confrontation contraste avec le style feutré de l’ancien ministre des Finances, Luc Frieden (CSV) qui, en parfait technocrate, préférait agir derrière les coulisses plutôt que de provoquer une médiatisation des dossiers touchant la place financière.

Le Luxembourg a sous-évalué la rapidité et la détermination avec lesquelles les fonctionnaires de la Commission allaient avancer et profiter de la fenêtre d’opportunité ouverte par l’élection d’Emmanuel Macron à la Présidence française. Dans son discours sur l’état de l’Union du 13 septembre, le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, estimait, en bon machiavélien, qu’il fallait saisir le moment : « De nouvelles opportunités s’ouvrent à nous, mais elles ne resteront pas ouvertes éternellement. Mettons cet élan à profit, profitons de ces vents favorables. » Deux semaines plus tard, dans son discours sur l’Europe à la Sorbonne, le Président français félicitait la Commission d’avoir « commencé à bousculer certains acteurs ou certains pays ».

« Wou mir missten houffreg sin » La réaction de Xavier Bettel (DP) au discours de Juncker fut atypique, du moins pour un Premier ministre luxembourgeois. Il estimait que le président de la Commission était « à côté des réalités ». Interrogé sur l’idée de créer un ministre européen de l’Économie et des Finances, Bettel répondait : « Ech sinn e bëssen iwwerrascht, dass d’Kommissioun gären dee Pouvoir hätt. » Dans une vidéo postée sur la plateforme Youtube, l’eurodéputée Viviane Reding (CSV) s’efforçait de paraître indignée : « Nous étions terriblement enthousiastes, comme l’étaient neuf dixièmes de la Plénière. Tous s’étaient levés pour féliciter Jean-Claude Juncker. C’était le meilleur discours de sa vie, beaucoup l’ont dit. Tous étaient enthousiastes, aussi la presse internationale. Sauf un, et il est au Luxembourg : à savoir notre Premier ! Je ne sais pas quelle mouche l’a piqué ! » Ce qui choquait le plus l’eurodéputée, c’était le manque patriotisme : « Il s’agit du Président de la Commission, qui est d’ailleurs un Luxembourgeois, wou mir jo missten houffreg driwwer sin. »

Son collègue Frank Engel, qui a repris les maniérismes rhétoriques de Juncker, s’offusquait à son tour : « C’est une première, an der europäesch ver-
ankerter Geschicht vu Lëtzebuerg, qu’un ministre d’État est d’avis que l’Europe ne devrait pas se développer par rapport à là où elle se trouve actuellement. C’est lamentable ! » (Bettel se fit également tancer par son collègue de parti, Charles Goerens, et son ministre des Affaires étrangères, Jean Asselborn.) Mais Frank Engel concédait qu’il y avait des « raisons fonctionnelles » à la réaction de Bettel, comme celle de « protéger le terrain du gouvernement ».

L’actuel président de la Commission Juncker avait prononcé une phrase qui aurait fait bondir l’ancien Premier ministre Juncker : « Je suis d’avis que nous devrions introduire le vote à la majorité qualifiée sur les décisions concernant l’assiette commune consolidée pour l’impôt des sociétés, la TVA, une fiscalité juste pour l’industrie numérique et la taxe sur les transactions financières. » Du tourisme à la pompe à l’industrie des fonds en passant par l’implantation d’Amazon, le catalogue junckérien touche au cœur de ce que les responsables politiques luxembourgeois ont pris l’habitude d’appeler le « modèle d’affaires ».

« S’immoler au service d’intérêts étrangers » Alors qu’il était encore Premier ministre, Juncker avait un instant flirté avec la taxe Tobin. En mars 2011, devant l’Alliance progressiste des socialistes et démocrates au Parlement européen réunie à Francfort, il se prononçait de manière « décidée » pour une telle taxe. Enfreignant l’impératif catégorique du level playing field, il déclarait : « Wenn es auf G-20-Ebene nicht klappt, dann auf Ebene der EU oder der Eurozone ». En juillet 2012, revirement radical. Si on introduisait une telle taxe, estimait Juncker soudain, il faudrait abandonner la taxe d’abonnement (Tabo), c’est-à-dire renoncer à une grosse part des recettes fiscales. (En 2016, la Tabo a fait entrer 903,5 millions d’euros dans les recettes budgétaires.) Ce pas, il n’était pas prêt à le faire, du moins pas en tant que Premier ministre luxembourgeois.

Quelques semaines plus tard, l’ABBL envoyait une lettre à une vingtaine de parlementaires et ministres. Le lobby bancaire leur rappelait les « intérêts particuliers du Luxembourg » : « Un appel des responsables politiques nationaux pour une TTF revient à s’immoler au service d’intérêts étrangers ». En 2013, Luc Frieden se rendait à Londres et y annonçait soutenir le Royaume-Uni dans son recours devant la Cour de Justice européenne contre l’autorisation d’une coopération renforcée pour la TTF. La plainte, jugée prématurée, fut rejetée en avril 2014. Avec le Royaume-Uni sur le départ, le Luxembourg pourrait bientôt être forcé à relancer seul la procédure judiciaire.

A posteriori, la panique de 2012-2013 semble quelque peu exagérée. Durant des années, le dossier languissait dans un état végétal, bloqué par une multitude d’intérêts nationaux contradictoires, sans que personne n’ose prononcer son arrêt de mort. Le serpent de mer vient de réapparaître ce 26 septembre, dans le discours européen d’Emmanuel Macron. Il plaidait pour une TTF sur le modèle français ou britannique (stamp duty) : « Si nous décidions collectivement d’adopter la taxe britannique, personne ne pourrait nous dire que cela viendrait créer des désagréments ou des biais à la compétitivité de l’Union européenne. Non ! » C’est un développement embêtant pour le gouvernement luxembourgeois. Car l’assiette fiscale du stamp duty et celle de la Tabo sont largement identiques ; ce qui ferait une taxe en trop.

« Quadras en marche » Invité le lendemain sur le plateau de RTL Télé, son canal de communication préféré depuis qu’il a renoncé aux briefings de presse, le Premier ministre luxembourgeois se devait donc de réagir au discours du Président français. Xavier Bettel, qui aime afficher sa proximité avec Macron comme preuve que lui aussi est un « quadra en marche » et un « réformateur de l’Europe » (pour reprendre les titrailles du dernier numéro de Paperjam), se sent peu à l’aise dans de tels exercices en Realpolitik. Après avoir postulé que « nous sommes tous les deux des Européens convaincus », il enchaînait avec un discours luxo-centriste : « Il n’est pas acceptable que nous devions augmenter les impôts au Luxembourg parce que d’autres pays n’ont pas été capables de gérer leur budget. » Mais l’offensive grandiloquente du Président français n’est peut-être qu’une diversion pour protéger son flanc gauche. L’Humanité vient ainsi de révéler qu’à peine élu, Emmanuel Macron avait annulé la taxe visant le trading haute fréquence.

« Taxe Google » Ce mardi, la Commission a présenté une feuille de route pour une « taxation juste et efficace dans un marché unique du numérique ». De nouveau, c’est Emmanuel Macron qui en est à l’initiative disant vouloir « taxer sans complaisance » ces acteurs du numérique qui seraient trop souvent « les passagers clandestins du monde contemporain ». Le modèle proposé par la France – et qui, d’après le Wort, serait désormais favorisé par une vingtaine d’autres États membres –, consiste à imposer non plus le bénéfice, mais le chiffre d’affaires. La différence est de taille : car alors que les bénéfices peuvent être facilement déplacés vers une juridiction à faible fiscalité (profit shifting), une taxe sur le chiffre d’affaires sera levée là où se trouvent les clients, c’est-à-dire dans les grands pays.

La Neue Zürcher Zeitung, le porte-parole officieux de la place financière suisse, est alarmée : « Die laufenden Anstrengungen der Schweiz mit einer Unternehmenssteuerreform für Firmen steuerlich attraktiv zu bleiben, die Konzernzentralen und Forschung und Entwicklung hier anzusiedeln, würden womöglich ins Leere laufen ». Et d’appeler à une alliance de tous les « steuerlich attraktive kleinere Länder wie Irland, Luxemburg und die Schweiz ». Pour Xavier Bettel, « ce n’est pas un sujet européen mais un sujet mondial, sans quoi on va juste rendre l’Europe moins compétitive ». À nouveau, il faudrait mener la discussion au niveau de l’OCDE. Ce mercredi, lors de la présentation du budget, Pierre Gramegna rappelait qu’à l’OCDE « d’autres pays sont aussi impliqués, surtout les États-Unis, où la plupart des firmes Internet sont domiciliées ». Le Luxembourg pourra ainsi se rallier aux Américains, allergiques à l’idée qu’une deuxième TVA vienne frapper leurs gérants du web que sont les Gafa (Google, Apple, Facebook et Amazon).

Bernard Thomas
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