Ein Audit weist katastrophale Mängel in der Führung des Integrationsamts Olai nach. Fragen zur politischen Führung stellt es dagegen nicht

Führungsfehler

d'Lëtzebuerger Land vom 18.07.2014

Drei Mal hat das Land angefragt, eine persönliche Stellungnahme von der Leiterin der Integrationsamts Olai, Christiane Martin, zu dem Schlamassel in ihrem Haus zu bekommen. Vergebens. Nur die knappe Auskunft, dass sich „Frau Martin mit ihrem Anwalt beraten wird, bevor sie weitere Schritte unternimmt“, wurde von der Sekretärin per Telefon überliefert.

Dass sich Christiane Martin so wegduckt, ist verständlich. Schließlich steht die Leiterin des 2009 gegründeten und 54 Mitarbeiter zählenden Olai im Kreuzfeuer der Kritik des Ernst-and-Young-Audits, das Familien- und Integrationsministerin Corinne Cahen (DP) am Dienstag vorstellte. Mit ernster Miene war sie vor die Kameras und Mikrofone getreten, nachdem sie zuvor wesentliche Schlussfolgerungen aus dem Audit den Abgeordneten unterbreitet hatte. Fehlende Prozeduren, fehlendes Organigramm, keine Jobbeschreibungen – kurz, ein mangelhaftes Management ist das Fazit der Auditeure, nachdem diese 19 von 54 Mitarbeitern interviewt, die Olai-Leiterin gehört und interne Strukturen durchleuchtet hatten.

„Es gibt einen extrem hohen Krankenstand von zehn Prozent. Das ist ein Riesenproblem”, sagte Ministerin Cahen vor Journalisten in der Abgeordnetenkammer am Dienstag. Die Direktion habe nicht probiert, die Ursachen für das Fernbleiben ihrer Mitarbeiter zu ergründen, von denen manche „montags und freitags“ gefehlt hätten, so der Vorwurf. Weil Kompetenzbereiche unklar waren, sollen Mitarbeiter sich Entscheidungen angemaßt haben, für die sie nicht zuständig waren – auch soll es zu Regelverstößen bei der Budgetierung von Ausgaben gekommen sein, heißt es in der zehnseitigen Synthese des insgesamt 44 Seiten umfassenden Audits, dessen Vollversion lediglich die Abgeordneten erhielten. Schlimmer noch: „Wenn die nächste Flüchtlingswelle kommt, dann sind wir nicht vorbereitet“, so Cahen. Die große Wohnungsnot unter Flüchtlingen ist ein Dauerbrenner, nicht erst seit es das Olai gibt.

Die Watsche für die Olai-Direktion kommt für Insider nicht überraschend. Schon vor Jahren hatte die Ausländerorganisation Asti sich über unklare Zuständigkeiten beim Integrationsamt beschwert. „Wir haben auch auf Mitarbeiter hingewiesen“, berichtet Asti-Präsidentin Laura Zuccoli, „die sich ausgesprochen unfreundlich, ja regelrecht aggressiv gegenüber Flüchtlingen auf Wohnungssuche verhalten haben.“ Wollte sich jemand über seine Wohnungssituation beschweren, sei dieser barsch abgewiesen oder regelrecht „zusammengestaucht worden“, statt dass der Sachbearbeiter sachlich Erklärungen geliefert hätte.

Auch die „unmögliche Kommunikationspolitik“ des Olai war mehrfach Gegenstand von Beschwerden: Gemeinden waren wiederholt nicht darüber in Kenntnis gesetzt worden, dass auf ihrem Gebiet Flüchtlinge untergebracht wurden. Mit dem Ergebnis, dass sich schlecht informierte Anwohner um ihr Wohnviertel und ihre Kinder sorgten und gegen die Unterbringung mobilmachten.

Früh kritisiert hatten Clae und Asti überdies die mit dem Gesetz von 2009 eingeführten Integrationsverträge zwischen Gemeinden und Ausländerorganisationen. An sich gedacht, um die Integration von Ausländern, ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung liegt landesweit bei rund 45 Prozent, in einer Gemeinde zu fördern, etwa durch Sprachangebote, wurde die Praxis bald wegen ihrer „Intransparenz“ angegriffen. Wie viel Geld bei den Betroffenen ankomme und ob nicht jene Berater, die die Verträge verhandeln, das Gros der vom Steuerzahler finanzierten Abkommen einheimsten, wurde gefragt. Es brauchte den Führungswechsel bei der Asti, bis deren ehemaliger Präsident, Serge Kollwelter, sich im Dezember 2013 in einer Carte blanche auf RTL allen aufgestauten Frust über den Olai von der Seele schrieb. Das Amt sei überfordert, schimpfte er, es herrsche „Hilflosigkeit, um Strukturen für Flüchtlinge zu schaffen“.

Die Beobachtungen der Asti und anderer Fachleute flossen in die E&Y-Untersuchung mit ein. In einem Schreiben an die Analysten, das auch an die Olai-Leiterin geschickt wurde, ließ die Asti fragen, was eigentlich aus der Mouvens-Studie von 2012 wurde. Die französische Unternehmensberatung Mouvens hatte, im Auftrag des Olai, Organisationen analyisert, die im Bereich Ausländerhilfe aktiv sind und mit denen das Familienministerium Konventionen abgeschlossen hat, und Verbesserungen vorgeschlagen. „Danach wurden die Konventionen überdacht und beispielsweise die Ziele präziser formuliert, um Mehrfacharbeit und Überschneidungen zu vermeiden“, erinnert sich Laura Zuccoli. Auch das Olai war Gegenstand der Analysen. Was allerdings mit den Empfehlungen für das Integrationsamt geschah, weiß weder die Asti-Präsidentin noch das Familienministerium: Die Studie liege dem Ministerium nicht vor, erklärt Regierungsrätin Dominique Faber auf Land-Nachfrage. Eine Anfrage beim Olai blieb bis zum Redaktionsschluss unbeantwortet.

Die Kritik von Ausländerorganisationen reicht aber viel weiter als das Olai: In seiner Carte blanche hatte Serge Kollwelter betont, es gehe nicht „um die Arbeit von Beamten, sondern um die Gouvernance, um die politische Akzentsetzung des Ministers, um sein Interesse und sei Nachhaken“. Im RTL-Interview sieht Laura Zuccoli durch das Audit eine langjährige Vermutung bestätigt, „wie wenig im Grunde unsere Politik in all denen Jahren Fragen der Migration und der Integration mit ganz klaren politischen Prioritäten begleitet hat“.

Marc Spautz, für die CSV Mitglied im zuständigen Parlamentsausschuss, der in den letzten Monaten vor Corinne Cahen das Familienministerium leitete, sagte vor Journalisten, das Integrationsamt sei 2012 mit einer Auto-Evaluation beauftragt worden. Heute, zwei Jahre später, liegen deren Ergebnisse immer noch nicht vor. Auch scheint angesichts der gravierenden Vorwürfe eine Selbstbewertung nicht gerade als geeignete Methode, um einer überforderten Behörde auf Trab zu helfen. Zumal, wie Marc Spautz zugab, auch ihm zu Ohren gekommen war, dass beim ebenfalls beim Olai angesiedelten Ausländerrat Konflikten schwelten und schwelen, die so weit reichten, dass Mitglieder handgreiflich wurden. Der Ausländerrat war mehrfach Stein des Anstoßes: Weil es zunächst Jahre dauerte, bis er überhaupt ins Leben gerufen wurde, und weil von seiner Arbeit wenig nach außen dringt und er kaum echte Entscheidungsbefugnisse hat.

Die Frage von Journalisten, warum nicht schon viel früher – noch zu CSV-Zeiten – eingegriffen wurde, weicht ein sichtlich angespannter Marc Spautz aus: Corinne Cahen sei besonders gut informiert gewesen (ein Mitarbeiter des Olais soll ins Familienministerium gewechselt sein). Wenn aber die jetzige DP-Ministerin eigenen Aussagen zufolge nach drei Monaten bereits wusste, dass für den Olai, dessen Gesamtbudget bei über 26 Millionen Euro (Kosten für Unterbringung, Projekte, Personal, et cetera) liegt, kein Organigramm vorlag, dann drängt sich die Frage auf, warum dies den vorigen CSV-Ministern Spautz und vor allem Marie-Josée Jacobs nie auffiel.

Da bleibt als Erklärung bloß, was Ausländerorganisationen seit Jahren monieren: dass nämlich die Integrationspolitik unter Schwarz-rot keine Priorität hatte und stiefmütterlich behandelt wurde. So gering war das Interesse, dass Tätigkeitsberichte von Projekten, wie das Festival des migrations, nicht oder zumindest nicht regelmäßig angefragt wurde. Wer die Tätigkeitsberichte des Olai der vergangenen fünf Jahre liest, dem fällt auf, dass diese auf rund 20 Seiten zwar viele Initiativen, Projekte und Aktivitäten auflisten. Aber es lässt sich beim besten Willen nicht nachvollziehen, was verschiedene Aktionen über die Jahre gebracht haben – und welche Konsequenzen die politisch Verantwortlichen daraus zogen, wenn es denn je welche gab. Während das eine mit Fehlern beim Management erklärt werden muss, zeugt das andere von einer groben Nachlässigkeit auf der politischen Ebene.

Auch das ist nicht neu. Unter Jacobs wurde erzählt, dass manche Beamten in ihrem Ministerium „viel Freiheit genossen“. Was wohl heißen sollte, dass Beamte schalten und walten konnten, ohne groß Rechenschaft ablegen zu müssen. Machte ein Mitarbeiter seine Sache gut, umso besser. War er oder sie weniger bewandert, hatten die Betroffenen mit den Folgen zu leben. Im Behindertenbereich bemängelten Organisationen wiederholt das fast komplette Fehlen einer koordinierten Politik. Wegen der finanziellen Abhängigkeit durch die Konventionen brauchte es Mut für kritisches Feedback, weshalb vieles nur hinter vorgehaltener Hand geflüstert wurde. Erst als mit der Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention internationale Vorgaben auf dem Tisch lagen, die systematisch nachvollziehbare Aktionspläne und prüfbare Rechenschaftsberichte vorsahen, wurde die Politik etwas strukturierter. Praktisch über Jacobs’ gesamte Amtszeit gab es Gerüchte, wonach die katholische Politikerin enge Verbindungen zu katholischen Wohlfahrtsorganisationen pflegte, die sich für diese auch finanziell auszahlten. Die Vorwürfe wurden jedoch nie systematisch untersucht. Doch es erstaunt schon, dass der Wechsel des ehemaligen Finanzministers Luc Frieden zur Deutschen Bank einen solchen Aufschrei der Entrüstung provozierte, während die Ernennung der ehemaligen Familien- und Entwicklungshilfeministerin Jacobs gut eine Woche nach der Regierungsbildung an die Spitze des Verwaltungsrats der Fondation Caritas vergleichsweise gleichgültig hingenommen wurde.

Wie dubios die Praktiken mancher Beamter unter der CSV-Regierung waren, zeigt ein anderer Zwischenfall, den die DP-Ministerin Cahen am Rande ihres Pressebriefings Journalisten schilderte: So soll bei einem internen Bewerbungsverfahren, für das Hunderte von Kandidaturen vorlagen, auf ihre interessierte Nachfrage, wie die schwierige Auswahl vonstatten gehe, die Ministerin die ausweichende Antwort erhalten haben, zunächst werde sich auf jene konzentriert, die man „sehen müsse“. Auf Insistieren der Ministerin, wer das denn sei, bekam sie zur Antwort, es handele sich um Empfehlungen und Beamte aus anderen Ministerien. Daraufhin habe sie, berichtet Cahen, „das erste Mal wirklich gebrüllt“. „Solche Auswahlverfahren kommen natürlich gar nicht in Frage“, stellte sie unmissverständlich klar. Effekt ihres Wutausbruchs: Etwas später erhielt die Ministerin eine Liste, auf der ganz oben eine der „empfohlenen“ Personen stand. Das entsprechende Dokument habe sie bis heute nicht unterschrieben, so Cahen.

Was die notwendige Reform des Olai erschwert und den Handlungsspielraum der Ministerin begrenzt: Direktionsbeamte öffentlicher Einrichtungen werden seit der Reform zwar nicht mehr auf Lebenszeit, aber immerhin auf sieben Jahre ernannt, auch um willkürliche politische Einflussnahme zu verhindern. Christiane Martin hat ein Mandat über sieben Jahren, von denen fünf hinter ihr liegen. Man habe der Direktorin den „goldenen Ausweg“ angeboten, ist aus dem Familienministerium zu hören. Sogar ein Platz im Ministerium, bei gleichem Gehalt, wäre möglich. Während Olai-Mitarbeiter sich bei der Präsentation des Audits am Dienstag zu Reformen bereit erklärt haben sollen, habe sie von Martin „bis heute keine Reaktion“ auf ihr Angebot erhalten, sagte Cahen dem Land.

Wie schwierig es ist, gegen einmal etablierte Direktionsbeamte vorzugehen, zeigt der Fall Mariette Scholtus. Die ehemalige Leiterin des Arbeitsamts Adem, der vom Arbeitsminister Nicolas Schmit katastrophales Management vorgeworfen worden war, wurde nach zwölf Jahren von dem Posten gefeuert und durch eine neue Direktion ersetzt. Scholtus ist gegen ihre Entlassung gerichtlich vorgegangen. Das endgültige Urteil steht immer noch aus.

Ines Kurschat
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