L’avenir de l’Europe

A scheme is not a vision

Commission européenne, Gaston Thorn
d'Lëtzebuerger Land vom 17.03.2017

Ancien diplomate et négociateur de 1988 à 1991 de la Convention Schengen et de son élargissement à d’autres États, j’ai noté avec un intérêt tout particulier l’attention que suscite l’idée de l’Europe à plusieurs vitesses avancée ces jours-ci par la Commission européenne. Dans son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe cette dernière livre à la réflexion les cinq scénarios suivants :

scénario 1 : s’inscrire dans la continuité ;
scénario 2 : rien d’autre que le marché unique ;
scénario 3 : ceux qui veulent plus font plus ;
scénario 4 : faire moins mais de manière plus efficace ;
scénario 5 : faire beaucoup plus ensemble.

Il y a fort à parier que le scénario 2 d’une Europe limitée au marché unique et le scénario 4 d’une Europe à l’action réduite ne répondent pas aux aspirations des institutions européennes ni d’ailleurs à celles de certains États membres.

Quant au scénario 1 qui préconise de continuer dans la voie tracée, il est pour le moins surprenant de ne pas y retrouver l’exigence d’une plus grande efficacité qui figure pourtant dans l’intitulé du scénario 4.
Tel que présenté aujourd’hui dans le Livre blanc, le scénario ne répond guère à l’ambition d’« ouvrir un nouveau chapitre » dans la construction européenne que revendique pourtant le président de la Commission dans sa préface au Livre blanc.

L’ambition du scénario 5 de faire beaucoup plus ensemble à 27 a toutes les chances de rester un vœu pieux. S’engager dans cette voie présente le risque d’un échec au moment des ratifications dans les 27 États membres post-Brexit et donc d’une préjudiciable perte de temps.

C’est dès lors le scénario 3 d’une Europe à plusieurs vitesses qui, sans surprise, a retenu le plus l’attention des observateurs qui croient y reconnaître l’option première de la Commission, inspirée par de récentes déclarations en ce sens à Berlin et à Paris. Avant de consacrer certaines considérations à ce scénario, il est utile de se pencher sur deux questions que le Livre Blanc n’aborde pas, à savoir la méthode graduelle du passage de l’économique vers le politique ainsi que l’aspect institutionnel.

Dès la préface du Livre blanc, la méthode européenne se retrouve résumée dans une citation extraite du discours de Robert Schuman du 9 mai 1950 : « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d’abord une solidarité de fait. » On peut en conclure que cette approche graduelle reste le soubassement des réflexions de la Commission. Or, à titre d’exemples, dans Schengen, les « réalisations concrètes » du libre passage aux frontières et d’une politique commune des visas n’ont finalement pas créé la « solidarité de fait » et la volonté politique d’assumer en commun l’accueil des réfugiés et demandeurs d’asile. De même en eurozone, le cas grec n’illustre-t-il pas que la « réalisation concrète » de la monnaie unique n’a pas vraiment abouti à la « solidarité de fait » ?

Est-ce à dire que cette approche graduelle, qui entend parvenir de l’économique des « réalisations concrètes » à « la solidarité de fait », touche à ses limites ? La question n’a rien d’iconoclaste si en contrepartie elle provoque un bond politique dont découleront par la suite les mesures concrètes. Seuls le scénario 5 proposant de faire beaucoup plus ensemble et, dans une approche plus sélective, le scénario 3 appelant ceux qui veulent plus à faire plus peuvent prétendre à ce bond politique.

Les scénarios 2 et 4 préconisant tous les deux une Europe à l’action limitée posent la question de l’approche graduelle sous un tout autre angle : si les réalisations concrètes n’ont pas réussi à accéder à l’objectif politique, l’abandon de cet objectif politique, sous-jacent dans ces scénarios, ne risque-il pas de diluer à terme le socle des réalisations concrètes ? La Commission y fait allusion dans son examen des avantages et inconvénients du scénario 2. On retrouve pour ainsi dire la comparaison de l’Union Européenne à un cycliste ; faute d’avancer, le cycliste perd l’équilibre et tombe.

La deuxième grande absente du Livre blanc est la question institutionnelle. La Commission l’écarte délibérément au motif que « la forme suivra la fonction ». C’est là une rupture avec des décennies de négociations des traités européens successifs dans lesquelles les discussions institutionnelles prenaient une part importante. Certes, pour le dire avec Leonard Cohen, « a scheme is not a vision ». Mais écarter l’institutionnel, n’est-ce pas oublier un peu vite l’inconfort de certains pans de l’opinion politique face au schéma institutionnel d’aujourd’hui et à son manque de lisibilité, un manque de lisibilité qu’une Europe à plusieurs vitesses risque d’accentuer encore. De nombreux intervenants critiquent précisément qu’entre les différentes institutions européennes les checks and balances propres à une démocratie ne fonctionnent pas correctement ou, du moins, de façon très ou trop différente par rapport à ce que le citoyen connait et apprécie dans son État national où le parlement contrôle le gouvernement. À un moment où la Commission revendique son caractère politique, la question de l’engagement de sa responsabilité politique devant le Parlement européen se pose d’une manière autre que par l’alliance objective qui lie ces deux organes aux yeux de beaucoup.

On peut certes réfuter les critiques d’un « déficit démocratique » en rappelant que les membres du Parlement européen, les membres du Conseil, à quelques rares exceptions près, et, depuis 2014, le président de la Commission sont démocratiquement élus. Par rapport aux checks and balances qui caractérisent la séparation des pouvoirs dans nos démocraties nationales, l’interaction entre Conseil européen, Conseil permanent, Parlement et Commission paraissent néanmoins insatisfaisants et peu lisibles.

Alors que cet aspect institutionnel n’est pas abordé dans le Livre blanc, il se pose dans tous les scenarios, mais particulièrement dans le cas du scénario 3
d’une Europe à plusieurs vitesses. En effet, celle-ci sera certainement à géométrie variable du fait que les adhérents aux différents projets communs ne seront pas toujours les mêmes. Ce qui accentuera encore la question de la lisibilité institutionnelle du projet européen. D’ailleurs le Livre blanc y fait discrètement référence dans son analyse des avantages et inconvénients de ce scénario. En se penchant sur le scénario 3 d’une Europe à plusieurs vitesses il convient de relever d’emblée que la Commission ne fait aucune mention de la possibilité de coopérations renforcées prévue par l’article 20 du Traite qui, précisément, donne déjà aujourd’hui la possibilité à ceux qui le veulent d’avancer sur la voie de l’intégration. Que la Commission puisse concevoir son scénario d’une Europe à plusieurs vitesses en dehors de cette disposition du Traité sur la coopération renforcée soulève des questions d’importance.

La première question est celle de savoir si on peut s’imaginer un projet commun d’un nombre restreint d’États membres qui ne serait pas ouvert à tous ceux qui veulent adhérer. Il est utile de se remémorer la genèse dans les années 1980 de Schengen, la première forme d’une Europe à différentes vitesses. À l’époque, les initiateurs allemands, français et beneluxiens avaient d’abord exclu l’Italie du projet Schengen au motif que ses frontières extérieures, largement maritimes, apparaissaient difficilement contrôlables. Le même argument plus celui de l’absence d’une frontière commune avec le reste du groupe suscitait en 1991 des hésitations pour faire admettre la Grèce – alors que ces doutes n’existaient ni pour le Portugal ni pour l’Espagne. Le souhait de l’Italie de joindre le groupe restreint ne suffisait donc pas, les initiateurs Schengen avaient le courage politique d’exclure le sixième membre fondateur de l’UE ! On a vu par la suite que ce courage politique s’est évaporé, l’admission de la Grèce et à Schengen et à l’euro s’étant faite sur des considérations purement politiques. (Certains diront la même chose de son adhésion à l’Union européenne en 1980.) Il en fut de même pour l’élargissement de 2004, du moins pour certains des nouveaux États membres. Pour l’Europe à plusieurs vitesses du scénario 3, il faut craindre que les pressions politiques aboutiront à des projets communs de type open ended, c’est à dire que tous ceux qui veulent adhérer pourront adhérer, y compris ceux qui risquent de ralentir le projet par la suite, que ce soit du fait de réticences politiques ultérieures ou d’une incapacité à transposer les règles agréées. Cela risque d’être un handicap de départ exposant tôt ou tard le groupe restreint de se retrouver dans une situation de paralysie telle celle que nous connaissons aujourd’hui à 28.

En deuxième lieu, on doit se demander si cette future Europe à plusieurs vitesses se fera par la voie intergouvernementale et non pas par les procédures communautaires. Les institutions – et surtout la Commission – s’accommoderaient-elles dès lors d’un rôle moindre que celui prévu aujourd’hui dans le Traité ? On rappellera que dans Schengen la Commission n’avait que le rôle d’observateur et que le Secrétariat Schengen n’a intégré le giron communautaire qu’en 1999.

Finalement, on doit poser dès à présent la question du fonctionnement institutionnel de ces projets communs ainsi que le lien institutionnel à établir entre les adhérents à ces projets et les autres États membres qui se contenteront de l’acquis d’aujourd’hui. On s’imagine mal des règles spécifiques à chaque projet. C’est pour ces raisons que l’aspect institutionnel pourra difficilement être absent des discussions comme le laisse pourtant entendre la Commission.

On notera encore que le Livre blanc envisage « une ou plusieurs coalitions de pays volontaires ». La Commission ne privilégie donc pas à ce stade l’option du « noyau dur » d’un certain nombre de pays qui participeraient d’office à tous les projets d’intégration future. Pourtant, le noyau dur ne serait-il pas le bond politique à hauteur de la situation de polycrise dans laquelle la Commission voit l’Europe ?

Dans la discussion lancée par ce Livre blanc et ses cinq scénarios il appartient maintenant au Luxembourg de se positionner. En n’écartant pas de sa réflexion des scénarios qui n’ont certainement pas sa préférence, la Commission a montré la voie pour une discussion rationnelle allant au-delà d’un crédo émotionnel voulant qu’en matière européenne plus serait toujours mieux.

A l’instar de ce que le Livre blanc fait pour chacun des scénarios, le Luxembourg pourrait faire un état des lieux des avantages et inconvénients que l’évolution européenne des trente dernières années a apporté au pays. Examiner le scénario 1 de la continuité ou les scénarios 2 et 4 d’une réduction de la voilure de substance de l’Union européenne amène à se demander si, au regard de nos intérêts nationaux de souveraineté et de bien-être, l’Union européenne d’aujourd’hui n’a pas atteint ou dépassé l’optimum. Le marché intérieur plus large s’est avéré économiquement avantageux alors que notre positionnement politique est devenu plus délicat dans l’Europe à 28 d’aujourd’hui. L’intégration plus poussée du marché intérieur n’a pas empêche ces dernières années des signes de son cloisonnement préjudiciable à nos intérêts.

Abandonner l’ambition politique, comme le sous-entendent les scénarios 2 et 4, relève d’une philosophie qui nous est largement étrangère et qui présente le risque de « détricotement » des liens existants qui aujourd’hui servent bien nos intérêts. Continuer sur la voie tracée actuellement, comme suggéré par le scénario 1, ne répond aux défis du moment qu’à condition d’engager un processus de rationalisation et de regain d’efficacité. À ces conditions, il serait néanmoins prudent de ne pas écarter d’emblée l’hypothèse du scénario 1. Tout d’abord, dans le contexte d’une Europe à géométrie variable, il offrira de toute vraisemblance le cadre commun pour ceux des États membres qui n’adhéreront pas au scénario 3. Il ne faudrait pas non plus exclure que – faute d’un accord sur un des autres scenarios – ce scénario 1 ne retienne finalement les faveurs des négociations qui s’annoncent controverses.

Emprunter à 27 la voie d’une intégration plus poussée, comme l’ambitionne le scénario 5, paraît peu réaliste. Comme les expériences de Schengen et l’euro nous l’ont appris, nos intérêts concrets comme notre position politique ont été bien servis par une Europe à plusieurs vitesses que suggère le scénario 3. L’épisode de la coopération renforcée en matière de taxe sur les transactions financières nous rappelle toutefois qu’il peut y avoir pour le Luxembourg un dilemme entre un intérêt économique concret et notre souhait politique de toujours faire partie du premier wagon du train européen. Contrairement au noyau dur, l’Europe à plusieurs vitesses ne préjuge pas nos choix futurs. Le temps est à la réflexion, les échéances électorales de cette année 2017 laissant penser qu’une négociation sur l’avenir post-Brexit de l’Union Européenne ne démarrera pas d’ici la fin de l’année.

Le titre est une citation de « Story of Isaac » par Leonard Cohen (Songs from a Room1969)

Alphonse Berns
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