Menace sur la politique monétaire de la BCE

Passe d’armes juridique

d'Lëtzebuerger Land du 15.05.2020

Entre Karlsruhe et Luxembourg il n’y a guère que 240 kilomètres, mais il faut bien cette distance pour éviter aux magistrats, respectivement de la Cour Constitutionnelle allemande et de la Cour de Justice de l’Union Européenne, d’avoir à se croiser dans la rue : l’ambiance, qui n’était pas au beau fixe entre eux depuis plusieurs années, s’est encore dégradée le 5 mai. Ce jour là, le Bundesverfassungsgericht (BVerfG) a rendu un arrêt aussi surprenant par sa longueur (il comprend 237 articles) que par sa sévérité au sujet de la politique monétaire de la BCE. Mais, contrairement à ce qui a pu être dit ou écrit, la Cour allemande ne s’en est pas prise directement à l’institution monétaire, sur laquelle elle ne dispose d’aucun pouvoir, ce que celle-ci s’est aussitôt empressée de rappeler.

Saisie par plusieurs milliers de particuliers (ce qui est possible en Allemagne), le BVerfG a en fait demandé au gouvernement allemand d’interroger la BCE, dans un délai de trois mois, sur les mesures monétaires prises du temps de Mario Draghi, notamment entre mars 2015 et décembre 2018. Selon le Tribunal constitutionnel, la Banque centrale n’aurait pas mené une action proportionnée à sa mission, ce qui aurait conduit à des effets néfastes sur l’économie, avec notamment « des pertes considérables pour l’épargne privée ». La Cour a estimé qu’en l’absence d’explications satisfaisantes, la Bundesbank ne pourra plus participer à partir d’août 2020 à un quelconque programme de rachat d’actifs pour le compte de la BCE. Elle devra également se défaire des titres qu’elle détient, dont le montant est énorme puisque les obligations publiques allemandes représentent depuis l’origine 25 pour cent des achats.

À ce stade, l’affaire n’est déjà pas banale, même si les lourdes menaces de la Cour allemande n’ont eu aucun effet à court terme sur les marchés financiers. Elle l’est encore moins si on considère que l’attaque la plus virulente du BVerfG dans son jugement du 5 mai est portée contre la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), accusée de prendre des positions incompréhensibles et arbitraires ! Entre les deux institutions une véritable guérilla juridique s’est instaurée en l’espace de quelques années, un expert évoquant même un « dialogue juridictionnel vigoureux » depuis la crise des dettes souveraines en 2010-2012. À la demande d’épargnants allemands, le BVerfG a interrogé à plusieurs reprises la CJUE à partir de 2014 sur la licéité de certaines mesures, finissant en 2016 par se rallier à sa position tout en émettant de « sérieuses objections ». Depuis, un nouveau pas a été franchi. La Cour de Karlsruhe, saisie de la conformité aux traités du Public Sector Purchase Programme (PSPP) entamé en 2015 avait demandé son avis à la CJUE. Le 11 décembre 2018, cette dernière a confirmé que le PSPP respectait bien le droit communautaire, et en particulier qu’il n’enfreignait pas l’interdiction du financement monétaire des États, prévu par l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’UE.

Mais au lieu de prendre acte de l’arrêt de la Cour européenne, le Tribunal constitutionnel allemand a considéré, avec une formulation peu courante, que « l’examen entrepris par la CJUE pour déterminer si les décisions de la BCE satisfont au principe de proportionnalité n’est pas compréhensible » et y a passé outre en estimant qu’il lui revenait de contrôler lui-même la légalité des décisions de la BCE. Il s’agit d’une prise de position inédite et d’une extrême gravité, car elle remet en cause le principe de primauté du droit européen sur les droits nationaux, fondement juridique de l’Union européenne. Si les autres cours suprêmes nationales venaient à s’aligner sur la position allemande et se mettaient à rejeter les décisions de la CJUE qui ne leur conviennent pas, ce serait la fin de la construction communautaire. Certains États membres dirigés par des gouvernements populistes anti-européens, comme la Pologne et la Hongrie, pourraient s’engouffrer dans la brèche, sans parler de l’Italie qui s’estime – non sans raison – délaissée par l’UE.

La réaction de la CJUE ne s’est pas fait attendre. Alors qu’elle a comme principe de ne jamais commenter un arrêt d’une juridiction nationale, elle a publié dès le 8 mai un court communiqué où elle rappelle être « la seule compétente pour constater qu’un acte d’une institution de l’Union est contraire au droit ». Elle s’emploie aussi à démontrer à quel point la remise en cause de sa suprématie pourrait être préjudiciable. « Des divergences entre les juridictions des États membres quant à la validité de tels actes seraient en effet susceptibles de compromettre l’unité de l’ordre juridique de l’Union et de porter atteinte à la sécurité juridique », argumente-t-elle, ajoutant que « les juridictions nationales sont obligées de garantir le plein effet du droit de l’Union », car « ce n’est qu’ainsi que l’égalité des États membres dans l’Union créée par eux peut être assurée ». Charles Michel, le président du Conseil européen, a appelé le même jour au « respect du principe fondamental de la hiérarchie des normes » et la Commission a insisté sur le fait que « les arrêts de la CJUE sont contraignants pour toutes les juridictions nationales ». Le timing de la décision allemande ne pouvait pas être plus mal choisi, alors que l’Europe et le monde s’apprêtent à faire face à une récession historique et que la BCE a lancé mi-mars un énorme « plan pandémie » de 750 milliards d’euros. Pour le BVerfG, ce dernier n’est pas concerné par son jugement, qui pourrait en revanche remettre en cause toute relance (effective depuis novembre 2019) du programme de rachats d’actifs.

Pour qui s’intéresse au fonctionnement de l’Union Européenne, et de la zone euro en particulier, il n’y a pas matière à surprise. Cela fait des années que, chauffées à blanc par des associations d’épargnants et partis politiques qui tirent à boulets rouges sur la politique de la BCE, les juges allemands cherchent l’incident. Pour comprendre leur attitude, on doit garder à l’esprit quelques réalités socio-économiques incontournables. La première est que les Allemands ont été, lors de la création de la zone euro en 1999, les plus réticents à renoncer à leur monnaie nationale. Nombreux sont ceux qui pensent aujourd’hui que, si la réunification ne lui avait pas coûté aussi cher, jamais l’Allemagne n’aurait abandonné le Mark. La deuxième tient à la démographie du pays, la plus vieille des grandes nations occidentales. On y compte 22,5 pour cent de personnes âgées de 65 ans et plus, soit deux points de plus qu’en France et trois de plus qu’au Royaume-Uni. Cette situation a un impact direct sur le montant et la structure des placements financiers des ménages allemands, dont le taux d’épargne s’élève à 18 pour cent du revenu disponible, le plus élevé en Europe après celui du Luxembourg et de la Suède. Plus des deux tiers des quelque 6 600 milliards d’euros du patrimoine financier sont investis en produits de taux (dépôts bancaires, livrets, assurance-vie, obligations publiques, épargne-retraite), très affectés par la politique de taux bas pratiquée par la BCE.

La troisième est que l’Allemagne, sur le plan de la gestion des finances publiques, est l’un des pays les plus vertueux d’Europe, avec depuis 2012 des excédents budgétaires aussi constants que plantureux (treize milliards en 2019) et une dette qui ne représentait que 62 pour cent du PIB avant la crise sanitaire. Pour cette raison, les Allemands, comme d’ailleurs les Néerlandais et les Autrichiens, refusent d’être entraînés par le truchement de la BCE dans des « aventures financières » destinées à porter secours à des pays plus insouciants et moins rigoureux. Ils s’opposent de ce fait avec la dernière énergie à l’émission d’obligations mutualisées dont le dernier avatar sont les « coronabonds » (lire d’Land du 3 avril) avec le risque de devoir rembourser à la place des États défaillants. La détestation de la BCE en Allemagne remonte à 2011. Jusque là, sous ses deux premiers présidents, le Néerlandais Wim Duisenberg et le Français Jean-Claude Trichet, la BCE avait fait figure de clone de la Bundesbank avec comme arme quasi-exclusive la politique de taux d’intérêt. Tout a changé avec l’arrivée de Mario Draghi, qui a coïncidé avec la crise de la monnaie unique. Au grand dam des Allemands, il n’a eu de cesse de mettre en œuvre des « mesures non conventionnelles » non prévues à la création de la BCE, et supposées temporaires, en les accentuant même à partir de 2015. Avec les résultats que l’on connaît : entre 2014 et 2019 le bilan de la BCE a été multiplié par 2,5 et le montant des « titres détenus à des fins de politique monétaire » a été multiplié par quatorze ! De sorte qu’en proportion de l’actif de la banque, ils sont passés d’un modeste 9,6 pour cent à plus de 56 pour cent.

Les Allemands ont vu dans cette évolution, au-delà d’une dérive piétinant l’héritage monétariste de la BuBa, une « mutation tacite du mandat de la BCE ». Leur mauvaise humeur ne s’est pas seulement traduite par des arrêts fielleux de la Cour de Karlsruhe: en dix ans, deux membres allemands du directoire de la BCE et un président de la Buba ont démissionné, et la Banque centrale allemande a voté contre toutes les interventions de la BCE sur le marché de la dette publique. Au moment où des sommes colossales sont injectées dans l’économie européenne pour faire face aux conséquences de la pandémie (lire d’Land du 30 avril), l’Allemagne soupçonne fortement la BCE de vouloir « monétiser de facto »  la dette des États en rachetant très peu de temps après leur émission les obligations publiques, comme le fait depuis quelques semaines la Fed américaine, et de songer à en proroger les échéances, éventuellement ad vitam aeternam. Même si la CJUE a considéré dans un arrêt de 2012 que les titres achetés par la BCE n’ont pas vocation à être conservés jusqu’à leur échéance et doivent être dès que possible « reclassés », les pratiques observées depuis 2015 y contreviennent en partie et l’expérience montre que les habitudes – et pas forcément les meilleures – prises pendant une période exceptionnelle comme celle de 2020 ont tendance à perdurer. De quoi donner davantage de grain à moudre à la Cour de Karlsruhe.

Georges Canto
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