Das Zukunftspaket der Regierung macht die Finanzen der Gemeinden noch ein bisschen abhängiger von staatlichen Transfers

Konflikt in Serie

d'Lëtzebuerger Land du 21.11.2014

Innenminister Dan Kersch (LSAP) ist nicht sehr erbaut über das, was der Gemeindeverband Syvicol über den Zukunftspak und den „Staatshaushalt der neuen Generation“ öffentlich äußerte. Vor vier Wochen hatte der Gemeindeverband erklärt, er sei „verblüfft“, und nannte den Zukuftspak eine „Wundertüte“. Vergangene Woche traf sein Vorstand sich mit mehreren Regierungsmitgliedern, darunter war neben dem für kommunale Dinge zuständigen Innenminister auch Premier Xavier Bettel (DP). Solche Treffen seien sehr nützlich; es sei schon die zweite Zusammenkunft gewesen, teilte der Syvicol anschließend mit. Aber leider sei die Regierung, was die Gemeindefinanzen betrifft, zu keinen Zugeständnissen bereit gewesen.

Kersch sieht das nicht so: „Der Syvicol verschweigt, dass der Zukunftspak die Gemeinden in mancher Hinsicht besser stellt als heute“, sagt er dem Land. Und dass er, Kersch, Schlimmeres für die Gemeinden habe verhindern können, sollte man ebenfalls erwähnen.

Wo der Minister Recht hat, hat er Recht. Der im vergangenen Jahr eingerichtete und dieses Jahr 60 Millionen Euro schwere Fonds zur Reform der Rettungsdienste wird derzeit noch zu 52 Prozent von den Gemeinden und zu 48 Prozent aus der Staatskasse gespeist. Künftig gilt das Fifty-fifty-Prinzip. Dass die Gemeinden nicht noch mehr von ihren Einnahmen aus der kommunalen Gewerbesteuer abgeben müssen, geht auf Kersch zurück. Seit 2013 führen die Gemeinden zwei Prozent ihrer Gewerbesteuer an den Beschäftigungsfonds ab. Der Anteil hatte sich verdoppeln sollen; Kersch sorgte dafür, dass die Mehrbelastung auf Gemeinden beschränkt bleibt, deren Pro-Kopf-Einnahmen aus der Gewerbesteuer dreimal höher sind als der Landesdurchschnitt. Hätte das schon im vergangenen Jahr gegolten, wäre nicht einmal die „reiche“ Hauptstadt belastet worden, sondern nur Leudelingen mit seinen außerordentlich großen Gewerbegebieten und Niederanven, auf dessen Territorium der Flughafen und die Firmensitze von Luxair und Cargolux liegen. Und schon im laufenden Jahr 2014 erhalten die Gemeinden aus der Staatskasse an die 44 Millionen Euro mehr an Zuwendungen, als im Budget steht. „Wir reagieren damit auf neu festgestellten Bedarf, der Staat lässt die Gemeinden ja nicht hängen“, betont Kersch. Und erwähnt noch, die Regierung habe den Syvicol nicht zweimal, sondern schon dreimal getroffen.

All dies ändert aber nichts daran, dass auch die Gemeinden sparen sollen. Ihre Einnahmen aus der kommunalen Gewerbesteuer, der kommunalen Grundsteuer und schließlich den staatlichen Zuwendungen aus einem Gemeinde-Dotationsfonds sollen zwar von 1,59 Milliarden Euro dieses Jahr bis auf 1,96 Milliarden Euro im Jahr 2018 steigen. Darin sind bereits die sieben Zukunftspak-Sparmaßnahmen des Innenministeriums enthalten, die die Staatskasse nächstes Jahr um 22,9 Millionen Euro entlasten sollen und in den drei Jahren danach jeweils um an die 40 Millionen. Der jährliche Zuwachs der Gemeindeeinkünfte aber flacht sich ab. Nächstes Jahr soll er bei 3,4 Prozent liegen und 2016 bis 2018 zwischen 5,3 und 6,6 Prozent. Dagegen hatte es allein zwischen 2006 und 2011 eine Steigerung um 50 Prozent gegeben. Die fetten Jahre sind vorbei, die Mehrjahres-Haushaltsplanung der Regierung geht für die Gemeinden von einem Defizit von 0,1 BIP-Prozent aus. Für 2015 soll es 53,5 Millionen Euro entsprechen und bis 2018 auf 37,6 Millionen sinken, weil es den Gemeinden gelungen sein werde, zu sparen. Damit aber sind Rückgriffe auf Reserven, sofern eine Gemeinde welche hat, ebenso programmiert wie die Aufnahme von Krediten zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten, sofern der Innenminister sie genehmigt. Als Dan Kersch zwischen 2009 und 2012 dem Syvicol vorstand, hätte er sich über eine solche Entwicklung vermutlich noch lauter beschwert als sein Nachfolger, der freundliche Clerfer député-maire Émile Eicher von der CSV, das heute tut.

Aber das gehört zu einem größeren Problem, das sich jetzt noch verschärft. Der Syvicol beklagt am Zukunftspak vor allem das, was sich nicht beziffern lässt. „Wie das neue Gehälterabkommen für den öffentlichen Dienst sich auswirkt, kann das Innenministerium noch nicht sagen“, erklärt Eicher dem Land. „Klar ist aber, dass der Punktwert um 2,2 Prozent steigt und eine Einmalprämie von 0,9 Prozent fällig wird.“ Hinzu komme die geplante Aufwertung der Karrieren von Sozialberuflern, von denen viele als Sozialarbeiter oder in Leitungsfunktionen im kommunalen Sold stehen.

Noch weniger Klarheit herrscht darüber, welche Kosten den Gemeinden durch die von der Regierung angekündigte Gratis-Kinderbetreuung und die Sprachförderung von Kleinkindern entstehen könnten. Der Syvicol-Präsident rechnet aber damit, dass den Gemeinden hier „neue Missionen“ entstünden, für die sie aufzukommen hätten. Wenngleich der Staat sie mitfinanzieren würde; irgendwie. Der Innenminister hat ja Recht: Hängenlassen kann der Staat die Gemeinden nicht. Laut Verfassung muss er ihnen ein ergiebiges Finanzierungssystem garantieren, damit die Gemeindeautonomie gewahrt bleibt. Fragt sich nur, wie man das macht, wenn die Zeichen auf Sparen stehen und die Regierung bis 2018 laut EU-Vorgaben einen Überschuss in den öffentlichen Finanzen von 1,5 BIP-Prozent anstreben muss. Und ob man von „Ergiebigkeit“ noch reden kann, wenn die Kommunen ab kommendem Jahr defizitär sein sollen? Wahrscheinlich nicht.

Deshalb ist, was sich jetzt abspielt, nur eine weitere Folge in der schon lange gesponnenen Erzählung um das Verhältnis von Staat und Gemeinden, die „Missionen“ Letzterer und ihre Finanzen. Konflikte zwischen Syvicol und Minister um das Geld sind dabei immer de bonne guerre.

Denn die kommunalen Haushalte stehen nicht nur unter Aufsicht des Innenministeriums. Die Gemeinden erhalten ihre Budgetvorgaben für das jeweils nächste Jahr per Rundschreiben des Ministers immer erst im November, so dass ihnen zur Aufstellung ihres Etats fürs Jahr danach nur noch Wochen bleiben. Die Haushaltsplanung erleichtert das nicht gerade, und wenn die Regierung nun eine Mehrjahresplanung der gesamten öffentlichen Finanzen an EU-Vorgaben ausrichten muss, von denen das eine Ziel ein fiktives Netto-Ziel ist, das andere ein um eine Konjunktur bereinigtes, deren Verlauf in den nächsten Jahren nur geschätzt werden kann, dann wird kommunales Haushalten entweder zu Sciencefiction oder sehr stark abhängig vom Staat.

Letzteres ist schon lange der Fall: Weil die kommunale Gewerbesteuer stark konjunkturabhängig ist, zu rund drei Vierteln in der Hauptstadt und in Niederanven eingenommen und anschließend über einen Ausgleichsmechanismus umverteilt wird, ist sie weder eine stabile noch eine wirklich lokale Einnahmequelle. Die kommunale Grundsteuer ist es wegen ihrer antiquierten Bemessungsgrundlage ebenfalls nicht. Planungssicherheit versprechen da nur die prozen-tualen Anteile an der Einkommens-, der Mehrwert- und der Autosteuer sowie der Erlös aus den Alkoholakzisen, die die Gemeinden automatisch erhalten, plus eine Extra-Dotation vom Staat.

Deshalb geht es dem Syvicol auch ums Prinzip, wenn er darauf pocht, dass den Gemeinden automatisch zehn Prozent der staatlichen Mehrwertsteuereinnahmen zustehen und dieser Transfer nicht zweckgebunden ist. Gegen diesen Grundsatz verstoße die Regierung, wenn sie das Zehntel aus den zwei Prozentpunkten TVA-Erhöhung nicht auszahlen, sondern die 25 Millionen Euro in die Finanzierung der Rettungsdienste umleiten will. „Dass wir die Rettungsdienste sowieso mitfinanzieren ist gar nicht die Frage“, sagt Eicher, „uns stört, dass die Regierung an Stelle die Gemeinden über die Verwendung von Geld entscheidet.“ Sein Vorgänger Kersch, meint Eicher, hätte sich das seinerzeit ebenfalls nicht einfach bieten lassen.

Doch solche Auseinandersetzungen sind ein Tanz ums Goldene Kalb und um die Frage, wie die Gemeinden in Zukunft finanziert werden sollen. Eine Gemeindefinanzreform steht im Regierungsprogramm von DP, LSAP und Déi Gréng. Der Innenminister will nächstes Jahr die nun schon seit rund einem Vierteljahrhundert offene Diskussion um die kommunalen Missionen zu Ende führen, damit sich darauf ein Finanzierungsmodell aufbauen lässt, das für die Zukunft taugt. Doch damit wird eine Grundsatzentscheidung fällig: Soll Gemeindefinanzierung vor allem heißen, Staatsgeld umzuverteilen, wie das heute weitgehend der Fall ist, oder sollen die Gemeinden mehr als bisher für sich selber sorgen?

„Ich bin durchaus offen dafür, dass die Gemeinden neue kommunale Steuern einführen“, erklärt der Innenminister. Nichts verhindere zum Beispiel, eine Abgabe auf die Flächenversiegelung oder auf leerstehenden Wohnraum zu erheben. Kersch kann natürlich nicht sagen, wie viel das einbringen sollte. Und er weiß, dass die Gemeinden sich mit solchen Kommunalsteuern schwertun, weil man sich damit bei den Bürgern unbeliebt machen könnte. Dass die Gemeinden um Steuern konkurrieren, ist nicht gerade Mode hierzulande. Mode ist dagegen die Konkurrenz um den Bürgern angebotene Infrastrukturen und Leistungen, und am besten soll überall viel angeboten werden. Auch im ländlichen Raum, wohin sich, wie eine Studie des Sozialforschungsinstituts Ceps-Instead ermittelte, besonders viele Luxemburger zurückgezogen haben.

Weil staatlicher und kommunaler Dienst am Bürger sich immer mehr vermischen, schlug der Syvicol schon vor zwölf Jahren vor, die Gewerbesteuer abzuschaffen und die Gemeindefinanzen stärker an die des Staates zu binden. Heute scheint er unter einer Gemeindefinanzreform nach wie vor eher besser abgesicherte staatliche Transfers zu verstehen als eine „Bürgermeisterkonkurrenz“ um kommunale Steuern. Anfang der Woche präsentierte er im Conseil supérieur des finances communales eine Analyse der Gemeindefinanzierung bis 2018. Darin werden die Transfers vom Staat „Basisdotation“ genannt, die jedoch zum Erhalt des Bestehenden nicht ausreichten: Man bleibe selbst zum Bestandserhalt stark auf die Gewerbesteuer angewiesen; die Einnahmen aus Grundsteuer und kommunalen Steuern seien klein. Eingedenk der Finanzplanungen des Staates, gehe die Rechnung in den nächsten beiden Jahren noch einigermaßen auf, 2017 und 2018 dagegen nur noch, wenn die Wirtschaft so wächst, wie die Regierung schätzt. Weil das Statistikinstitut Statec seine Wachstumsprogonosen vom Frühjahr schon nach unten revidiert hat, könnten der Innenminister und der Syvicol ihre Auseinandersetzungen immer wieder führen – und sich dabei vorkommen Vater und Kinder, die um Taschengeld verhandeln.

Peter Feist
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