Réforme du droit d’établissement et de l’accès aux professions d’artisan, de commerçant et d’industriel

Les sujets qui fâchent

d'Lëtzebuerger Land du 25.11.2010

Deux mètres carrés de bureaux à peine pour « établir » au Luxem­bourg une entreprise commerciale ou artisanale : c’est le genre d’aberration que la future loi sur l’accès aux professions d’artisan, de commerçant et d’industriel ne devrait plus tolérer. Le gouvernement bétonne le droit pour mettre un point final aux sociétés boîtes aux lettres, même si les juridictions administratives et judiciaires ainsi que le régulateur de la place financière ont déjà balisé le terrain avant lui pour faire le tri parmi les entrepreneurs, entre le bon grain et l’ivraie. Les évènements récents à Marseille, dans le Sud de la France, lorsque les policiers français traquant les dealers des cités ont mis la main sur une kalachnikov dissimulée à bord d’une 4x4 immatriculée au Luxembourg, ont quand même montré qu’il restait du ménage à faire à l’intérieur. Le projet de loi, qui pose comme principe qu’une entreprise devra désormais « disposer d’un établissement approprié », contribuera certainement à assainir le marché.

Sous le couvert d’une libéralisation de l’accès à certaines professions et au commerce et la « facilitation » d’un entreprenariat local ainsi que la transmission d’entreprises, le projet de loi 6158 ferme certaines portes, en durcissant notamment les conditions d’établissement d’entrepreneurs cherchant davantage à profiter du système luxembourgeois, notamment celui d’une affiliation bon marché aux caisses de sécurité sociale des salariés ou encore celui de pouvoir y faire immatriculer à bon compte de luxueuses voitures, que d’apporter de la valeur ajoutée à l’économie du pays. Le gouvernement ne s’en cache pas : parce que la Commission européenne lui a imposé de lâcher du leste, il se sent forcé de verrouiller les issues qui lui restent pour protéger les entreprises en place et « bien sous tout rapport » contre des pratiques déloyales. Pour ce faire, les autorités disposent de deux armes redoutables : le critère d’honorabilité professionnelle, qui va être renforcé et l’exigence pour les entreprises de disposer d’un « établissement approprié », qui devrait mettre aux oubliettes les sociétés sans substance que les administrations, malgré une chasse aux sorcières initiée il y a plus de dix ans, ne sont toujours pas parvenues à éradiquer du paysage grand-ducal.

« En réduisant en partie les exigences de qualification professionnelle (un CATP suffira dans certains cas, sauf pour les conseils en ..., une nouvelle taxinomie ouverte aux détenteurs de Bac +3 ou 4 en fonction de leur spécialité, ndlr.) pour accéder à une activité commerciale ou artisanale, le présent projet de loi ouvre à un nombre accru de personnes la possibi-lité de devenir entrepreneur. Afin d’éviter que cette ouverture n’entraîne également un accroissement des abus, les exigences au niveau de l’honorabilité professionnelle doivent être renforcées », insistent les auteurs du projet de loi.

Après un virage à 180 degrés protectionniste au début des années 1960 où une première loi d’établissement imposa aux commerçants des critères d’entrée (qualification, honorabilité), qui ne s’appliquaient jusque-là qu’aux artisans, et une petite brèche ouverte en 1988, qui substitua les compétences en matière de gestion d’entreprise aux désuètes « connaissances mercéologiques », expression qui laisse faussement penser à une science dédiée au comptage des boutons et de fil à broder, mais conserva néanmoins le régime d’autorisation, le gouvernement va assouplir, sous l’aiguillon de Bruxelles, les dispositions les plus corporatistes de la loi d’établissement. Pour autant, les autorisations d’établissement ne vont pas disparaître, même si les commissions consultatives, guidant souvent le choix du ministre des Classes moyennes de dispenser ou non – et plutôt non que oui – le précieux « sésame » permettant l’ouverture d’un établissement réglementé n’auront plus voix au chapitre, c’est d’ailleurs une des exigences de la fameuse directive « Services » de 2006, dont le projet de loi 6158 transpose certains aspects.

Le maintien des autorisations préalables (au nom de l’intérêt général), au lieu d’un système de notification qui serait sans doute plus conforme à la philosophie libérale de la directive, est d’ailleurs davantage une manière de préserver la bonne réputation du pays qu’un signe de protectionnisme pur jus. Si les représentants du patronat ont bien sûr rechigné à voir le principe des autorisations ministérielles maintenu, ils jugent nécessaire de le préserver à titre provisoire pour des raisons très pragmatiques, tant que le gouvernement ne l’aura pas remplacé par une banque de données répertoriant toutes les entreprises établies au Luxembourg : « Les autorisations d’établissement, note la Chambre de commerce dans son avis sur le projet de loi, alimentent en effet auprès du ministère des Classes moyennes et du Tourisme un répertoire unique en ce genre au Luxembourg. Dans ce répertoire convergent les informations relatives à l’identification de pratiquement tous les acteurs économiques, les entités légales et les sites qu’ils exploitent, l’objet qu’ils recherchent ainsi que les qualifications et autorisations dont ils disposent ». Une banque de données par défaut qui permettra probablement aussi à la Chambre de commerce d’y retrouver les siens pour prélever tous les ans les cotisations auprès de ses membres, souvent récaltricants à le faire.

Une autorisation préalable au lancement d’une activité économique sera conditionnée aux vérifications par les services des Classes moyennes des qualifications professionnelles du dirigeant, de son honorabilité et de l’existence d’un établissement stable. Ce point est l’un des plus controversés du projet de loi, le patronat considérant les exigences d’établissement approprié trop « radicales » par rapport à la réalité économique luxembourgeoise (son ouverture, entre autres) et réclame une révision des critères jusqu’ici retenus. La notion d’établissement a été élargie à l’exigence d’une « installation matérielle ». Le gouvernement s’est en partie appuyé sur une décision du tribunal administratif de février 2005, qui lie justement au droit d’établissement l’exigence d’une installation matérielle, même si la loi d’établissement de 1988 ne le prévoit pas explicitement. En arrière-plan des travaux parlementaires, figurait d’ailleurs déjà la préoccupation des autorités de « limiter » le phénomène des socié-tés boîtes aux lettres. Or, depuis vingt ans, les choses n’ont fait qu’empirer : « Depuis quelques années, note le projet de loi, de plus en plus d’entreprises commerciales ou artisanales cherchent à éluder les dispositions légales relatives à l’établissement ». Énumé­rant quelques-unes des « astuces », les autorités pointent du doigt les entreprises qui s’établissement « auprès de domiciliataires, qui ont recours à des locations temporaires, des bureaux partagés ou des emplacements minuscules qui ne dépassent guère deux mètres carrés ». « Une domiciliation, poursuit le texte, ne saurait donc jamais constituer un établissement approprié et suffisant au sens du droit d’établissement ».

Dans une réponse à un député du DP s’inquiétant de plusieurs refus essuyés par des entreprises frontalières de montage, faute d’infrastructures adaptées à la nature et à la dimension de leurs activités, Françoise Hetto-Gaasch, la ministre CSV des Classes moyennes, justifiait ses décisions en évoquant les cas nombreux d’entreprises frontalières artisanales « lourdes » qui effectuent leurs opérations luxembourgeoises à partir de petits bureaux. Pas question, souligne la ministre, « d’admettre que ces entreprises luxembourgeoises fonctionnent en réalité exclusivement à partir de leur établissement allemand, français ou belge (...) en se contentant d’un simple bureau ou d’une domiciliation peu coûteuse, afin de pouvoir affilier l’ensemble de leurs travailleurs auprès du Centre commun de la sécurité sociale à des conditions bien plus avantageuses que dans leur État de provenance (...). Il n’y a aucune raison de se réjouir de ces affiliations de circonstance, car non seulement elles ne constituent pas de vraies créations d’emplois, pérennes (...), mais en outre elles constituent un fardeau pour notre pays en termes de prestations sociales diverses, le versement subséquent de cotisations sociales ne couvrant pas ces charges ». Y a-t-il des chiffres renseignant ces assertions de la ministre ?

La Chambre de commerce souligne en tout cas les difficultés que rencontreront fatalement sous ce nouveau régime et dans le « marché grand-régional » des entrepreneurs disposant déjà d’importantes infrastructures à l’exploitation de leur entreprise de l’autre côté de la frontière, et qui seront obligés de choisir entre un dédoublement de leurs installations au grand-duché ou une liquidation des anciennes dans leur pays d’origine. Le régime, mis en place au nom de l’intérêt général, encourt le risque d’être déclaré incomptatible avec les règles du marché unique. De plus, l’efficacité du dispositif pour lutter contre les sociétés boîtes aux lettres est loin d’être donnée d’avance. « Une réglementation trop contraignante, préviennent les patrons, risque d’amener l’entrepreneur à opter pour la prestation de services au lieu de l’établissement sur le territoire luxembourgeois ».

Françoise Hetto-Gaasch ne doute pas de pouvoir trouver l’assentiment des députés pour approuver son projet de loi sur le droit d’établissement et son cortège de règlements grand-ducaux. Le texte soulève pas mal de réticences dans les milieux économiques. À commencer par celles de la Chambre de commerce qui y voit, outre la « radicalité » de certaines mesures, le risque de perdre au change par rapport à la législation de 1988, en termes de rentrées d’argent.

Les architectes, qui ont vu les conditions d’accès à la profession durcies (formation universitaire augmentée d’un an, stage obligatoire porté de un à deux ans notamment) à travers l’ordre des architectes et des ingénieurs-conseils (OIA) s’opposent au principe d’une affiliation obligatoire des professions libérales à la Chambre de commerce, arguant que leur activité n’est pas de nature « commerciale ». De leur côté, les horticulteurs et les fleuristes se réjouissent de relever désormais de l’artisanat (donc de la Chambre des métiers) et non plus du commerce. Certains métiers artisanaux liés au travail des métaux devraient également subir un glissement identique.

Le projet de loi de la ministre des Classes moyennes, sous des dehors inoffensifs, soulève de nombreuses questions qui fâchent. Il n’est pas certain en tout cas que le Conseil d’État lui donne le feu vert, les Sages ayant déjà exigé que le volet « prestations de services » de la directive « services » à transposer soit sérieusement amendé.

Véronique Poujol
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