Architecture du traité

L'ombre présidentielle

d'Lëtzebuerger Land du 30.10.2002

« Plutôt que d'une architecture, il faudrait parler d'un échafaudage. » « Sur le fonds, il aurait pu pondre ce projet dès avril... » « Sur la façon de faire, on savait à quoi s'attendre avec Giscard. Il tire un peu ses conclusions comme ça l'arrange. » « Ses idées à lui, il les a en tous les cas toutes placées. » « Il a beaucoup parlé de simplification, mais si je donne ce texte à lire à un lycéen, il me le lancera à la tête après deux minutes. »

Bruxelles, lundi 28 octobre, vers 16 heures : les membres luxembourgeois se retrouvent un à un à la sortie de l'hémicycle où se réunit la Convention sur l'avenir de l'Europe. Une heure plus tôt, Valéry Giscard d'Estaing (VGE), qui préside l'assemblée, a présenté le document jusqu'ici le plus indicatif de quoi une future constitution européenne pourrait avoir l'air. « La Convention européenne avance », s'est réjoui l'ancien président français. Les échos à son « Avant-projet de Traité constitutionnel » sont, en fin de compte , d'ailleurs plutôt positifs, au moins sur les grandes lignes. 

« Je crois que l'esprit de cette architecture soutient une approche ambitieuse et ne propose pas de retrait vis-à-vis de ce que l'Europe a acquis depuis des décennies, » estime Paul Helminger. « Il y a aussi des pièges, » met en garde Ben Fayot. Tous les deux représentent la Chambre des députés luxembourgeoise à la Convention. 

Depuis fin février, la Convention européenne prépare la rédaction d'un nouveau traité européen. Aujourd'hui, l'Europe politique ­ c'est-à-dire la Communauté européenne, l'Union européenne, leurs institutions, les innombrables directives et règlements, mais aussi des actions concrètes comme la politique agricole commune (PAC) et bien sûr l'euro ­ trouve son origine dans trois traités juridiquement séparés comprenant pas moins de 414 articles. Il y a quelques mois, il s'agissait même de quatre traités. Celui qui était en 1952 à l'origine de la CECA, chère aux Luxembourgeois, est en effet venu à échéance  après cinquante ans de loyaux services.

Un « échafaudage »

Résultats de compromis politiques, trop souvent modifiés, victimes de la volonté de tout fixer par écrit dans le moindre détail, ces textes sont aujourd'hui quasi illisibles ­ même pour des experts. On est loin de la constitution des États-Unis d'Amérique, qui tient en 4 500 mots seulement. Les objectifs de la Convention sont, d'une part, de permettre à l'Union européenne d'avancer sur le chemin tracé, il y a cinquante ans, par Jean Monnet et Robert Schuman et, d'autre part, de donner un bon coup de balai dans les textes existants. Le but est de simplifier considérablement la structure juridique de l'Union européenne. Un travail auquel s'attachent 105 « conventionnels », représentant les gouvernements des Quinze, les parlements nationaux et le Parlement européen. S'y ajoutent leurs suppléants et de nombreux observateurs, notamment des pays candidats à l'adhésion à l'Union.

Le texte présenté lundi par Giscard n'est en fait qu'une grille avec les grands titres et le nombre possible d'articles de la partie « constitutionnelle » du nouveau traité européen. En tant que tel, il contient tout et rien. Aucun article n'y est déjà inscrit en entier. Mais, cette « architecture » ouvre de nombreuses portes, dont certaines que bon nombre de gens aimeraient voir refermées au plus vite.

L'avant-projet de Giscard permet en premier lieu de faire le point sur les avancées de la Convention depuis le début de ses travaux. Et celles-ci sont considérables. Le principe d'une « constitution » pour l'Europe est ainsi acquis. Les trois traités existants seront du même coup remplacés par un seul et l'Union bénéficiera d'une personnalité juridique unique. Comme une loi fondamentale nationale, le texte européen garantira explicitement que les institutions européennes devront respecter et promouvoir les droits de l'Homme. La fameuse structure en « piliers », introduite par le traité de Maastricht, sera abandonnée pour une structure unifiée. Aujourd'hui, les questions de politique extérieure et de justice relèvent de règles très différentes de celles régissant les questions économiques. Certaines différences seront d'ailleurs maintenues. 

Tous ces acquis peuvent apparaître plutôt banals, mais force est de constater que sur les cinq dernières années, ils ont été rejetés à deux reprises lors des révisions des traités européens : à Amsterdam aussi bien qu'à Nice.

Giscard fait cavalier seul

À côté de ces acquis discutés en long et en large à la Convention, le texte de Giscard réserve aussi quelques surprises. Le président s'est ainsi réservé le privilège d'y caser toute une série de points qu'il est jusqu'ici seul à proposer. Parmi les ballons d'essai de VGE se trouve le « Congrès des peuples d'Europe », assemblée qui regrouperait Parlement européen et députés nationaux, mais dont personne ne voit vraiment le rôle précis. Giscard plaide de même pour un changement du nom de l'Union européenne. Il soutient l'« Europe unie ». Un autre exemple est le concept de « double citoyenneté », qui remplacerait le caractère complémentaire de l'actuelle citoyenneté européenne. Celle-ci confère notamment le droit de vote aux étrangers communautaires pour les élections communales. 

Jacques Santer, représentant du gouvernement luxembourgeois à la Convention, exprime des réserves très claires sur certains de ces aspects, notamment le Congrès des peuples d'Europe. Une question sur laquelle Paul Helminger, en tant que parlementaire national, se montre plus flexible, même si lui aussi refuse des attributions décisionnelles à ce nouvel organe. VGE a en outre ouvert la porte à certaines revendications qu'on a surtout entendu de la part des plus grands pays européens. Son projet prévoit ainsi une scission de la présidence du Conseil européen ­ certains aimeraient y voir un véritable président européen ­ et celle du Conseil des ministres. Aujourd'hui, les États membres se relaient tous les six mois.

« Giscard s'est avancé très loin sur les questions institutionnelles, estime Jacques Santer, notamment en prévoyant des règles différentes pour désigner le président du Conseil européen, qui réunit les chefs de gouvernement, d'une part, et celui du Conseil des ministres, d'autre part. J'y reconnais un fil rouge qui mène à une dégradation du rôle de la Commission européenne. » Pour Jacques Santer, le délicat équilibre du triangle institutionnel ­ la Commission qui propose, le Conseil et le Parlement qui décident ­ est remis en cause. Or, le Luxembourg soutient, comme les autres petits pays de l'Union, un renforcement de la Commission.

Une bête inconnue

Les « conventionnels » luxembourgeois, comme tous les autres, doivent dès lors s'interroger sur la meilleure manière d'influencer la Convention en leur sens. Or, cette assemblée novatrice reste une bête inconnue. « La prise d'influence la plus simple est sans doute dans les groupes de travail sur des sujets spécifiques », explique Ben Fayot. Chacun des six délégués et suppléants luxembourgeois siège dans un ou plusieurs groupes de travail. Un autre moyen d'influence est l'appartenance à une tendance politique. Sous l'impulsion des parlementaires européens, les familles chrétienne-démocrate, socialiste et autre libérale se voient régulièrement en marge des réunions de la Convention. 

« Il faut avoir une stratégie, construire des alliances, estime Jacques Santer. On ne dispose pas, comme dans une négociation entre gouvernements, de la menace d'un veto. Il faut tisser un réseau de relations afin d'être assuré d'un soutien dans la salle quand on s'exprime à un sujet. » Selon l'ancien président de la Commission, les circuits informels et l'ensemble des événements autour d'une réunion de la Convention jouent un rôle important. Outre le groupe politique des chrétiens-démocrates, il assiste ainsi à des réunions entre les quinze représentants gouvernementaux. Plus informel, les Finlandais avaient par exemple convié lundi soir les représentants des « petits » pays à une rencontre pour sonder le terrain. Santer a été chargé de préparer un papier sur une possible répartition de portefeuilles dans une Commission européenne à 25 membres. Certains grands pays estiment qu'il faudrait mettre un terme au principe : un pays, un commissaire.

La Convention était aussi supposée apporter une nouvelle dynamique au débat, comparé aux négociations entre les seuls gouvernements dans le cadre des traditionnelles conférences inter-gouvernementales (CIG). Les délégués luxembourgeois se disent plutôt satisfaits jusqu'ici. « Quand je regarde par exemple l'abolition de la structure par piliers, explique Jacques Santer, je constate qu'il y a un réel saut qualitatif sur cinq ans. La méthode conventionnelle a donc fonctionné. Même si les points délicats des CIG le seront aussi à la Convention. Mais je vois qu'il y a au cours de travaux de véritables évolutions dans les positions des uns et des autres en fonction de ce qui se dit à la Convention. Il existe donc bien une dynamique propre. » Il n'en est pas moins que la méthode conventionnelle n'a jusqu'ici pas réussi à débloquer des questions controversées comme la représentation de l'euro dans les organisations monétaires internationales, par exemple. 

Le poids du président

Ce qui n'a pas changé non plus sont les nombreuses critiques à l'égard du style de Valéry Giscard d'Estaing. Parmi les voix qui se font le plus entendre à ce sujet on trouve celle de Ben Fayot. Il s'inquiète en particulier de l'absence de procédures claires sur l'avancée des travaux de la Convention. Sur l'avant-projet de Giscard, Fayot a souligné en plénière que « nous allons garder toutes les libertés vis-à-vis de ce texte ». 

L'ancien député européen estime que Giscard, comme ses deux vice-présidents, Jean-Luc Dehaene et Giuliano Amato, sont surtout là pour assurer aux gouvernements une prise en main en leur sens de la Convention. Paul Helminger reconnaît à Giscard de ne pas avoir essayé d'esquiver les sujets controversés. Jacques Santer estime de même que « jusqu'ici, il s'est plutôt bien sorti d'affaires sans qu'il n'y ait trop de casse ». 

Il reste que d'aucuns soupçonnent Giscard d'avoir un plan très précis en tête sur quoi il veut aboutir avec « sa » Convention. Or, après le déplacement du président au Luxembourg, il y a deux semaines, l'écho était plus mitigé. Il aurait certes certaines idées fétiches bien à lui, mais sur des questions plus détaillées, sa prestation aurait été plutôt décevante, laissant volontiers la parole à ses assistants. S'il y a un « Mastermind » de la Convention, certains soupçonnent de toute façon plutôt le secrétaire général, le britannique John Kerr. « Giscard a essuyé de nombreuses critiques au début pour s'être trop avancé, explique Jacques Santer. Il a ensuite adapté sa démarche. Il semble donc conscient qu'il devra promouvoir un large consensus au sein de la Convention. »

Les premières impressions de Giscard dans le rôle de grand maître du consensus laissent toutefois songeur. Lundi après-midi, une très large majorité des « convention-nels » a rejeté voire fustigé son idée sur le Congrès des peuples d'Europe. Peter Hain, le représentant du gouvernement britannique, a de même qualifié un changement de nom en « Europe unie » ­ cela lui rappellerait un club de football ­ d'inacceptable. VGE n'est pas pour autant prêt à lâcher prise de si vite. Imperturbable, il a annoncé que ces discussions n'étaient qu'à leur début et il appelle la Convention « à plus d'imagination ». 

Des choix à faire

La grille de titres et de numéros d'articles présentée par Giscard devra jusqu'en juin 2003 être remplie de contenu. Il fixera les objectifs de l'Union, ses compétences, ses institutions et leur fonctionnement. Les premiers textes précis devraient être présentés par le « praesidium », comprenant treize personnes, début 2003. Un à un, les articles devront ensuite faire l'objet d'un consensus à la Convention. 

VGE, à qui reviendra la délicate tâche de constater le consensus, ne sera pas seul maître à bord. Déjà sur son projet initial, il a dû freiner ses ardeurs. « Selon mes informations, Giscard voulait aller encore plus loin dans le sens d'un 'Président de l'Europe' mais n'a pas pu s'imposer au praesidium », raconte Paul Helminger. Le danger de le voir passer outre l'avis de la plénière serait peu élevé, même si son rôle sera primordial sur les points plus controversés. 

Les questions les plus délicates d'un point de vue luxembourgeois sont sans doute les institutions de l'Union. Qui présidera le Conseil européen et les Conseils des ministres ? Est-ce que chaque pays toujours nommer un commissaire dans une Europe à 25 ? Or, jusqu'ici le Grand-Duché n'affiche pas encore de réponse coordonnée à ces questions. Le Premier Jean-Claude Juncker envoie certes, comme à son habitude, des messages à travers des discours et entretiens de presse, mais on est loin d'une stratégie cohérente commune à tous les délégués luxembourgeois. Même s'ils reconnaissent tous qu'il faudra tôt ou tard se mettre à une introspection pour voir jusqu'où le Luxembourg est prêt à aller pour assurer un fonctionnement efficace des institutions européennes.

 

Jean-Lou Siweck
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