Mit der Erklärung zur Lage der Nation rief die liberale Koalition ihr neues finanzpolitisches Ziel aus: das mittelfristige strukturelle Defizit

Von Kopernikus zu Nostradamus

d'Lëtzebuerger Land vom 29.04.2016

Die Europäische Kommission habe „Luxemburg ein neues mittelfristiges Ziel“ für seine öffentlichen Finanzen „von –0,5 Prozent ausgerechnet, und die Regierung hat beschlossen, sich dieser Prognose anzupassen“, erklärte Finanzminister Pierre Gramegna (DP) am Mittwoch vor dem Parlament. Das war dann, genau in der Mitte der Legislaturperiode, nicht die Kopernikanische, sondern die nostradamische Wende der liberalen Regierungspolitik.

Denn das um ein Haar zum Verfassungsauftrag erhobene, übergeordnete Ziel der am 20. Oktober 2013 gewählten Koalition von DP, LSAP und Grünen war ein ausgeglichener Staatshaushalt als Mittel der ökonomischen Disziplinierung mit Hilfe des europäischen Stabilitätspakts. Im Regierungsprogramm heißt das ehrgeizige Ziel sogar, „atteindre d’ici la fin de la période de législature un solde structurel des finances publiques d’au moins +0,5% du PIB“ (S. 21). Damit die Botschaft auch jene erreichte, die keine Regierungsprogramme lesen, ließ die Regierung vor zwei Jahren 727 Laternen an den Autobahnen umlegen.

Aber Wahlen gewinnt man nicht wegen, sondern trotz ökonomischer Disziplinierung – oder verliert sie. Deshalb beschloss die Regierung nach dem Fiasko der Europawahlen, des Referendums und der Meinungsumfragen, ihre Haut zu retten und sich des Wirtschaftsaufschwungs zu bedienen, um sich von der Sparpolitik zu verabschieden, den Punktwert im öffentlichen Dienst zu erhöhen, den Elternurlaub zu reformieren, die Renten anzupassen und schließlich statt einer kostenneutralen Steuerreform einen Steuerausfall von einer halben Milliarde Euro jährlich vorzusehen.

Das ist auch das Ende der vor zwei Jahren verbreiteten Katastrophenstimmung, mit der die Regierung das fünfte Sparpaket seit der Finanz- und Wirtschaftskrise samt Mehrwertsteuererhöhung, Haushaltsausgleichssteuer und Kindergeldkürzungen zu rechtfertigen versuchte. Hatte Pre­mier Xavier Bettel in seiner Erklärung zur Lage der Nation 2014 (S. 58) die Dauerkrise „zur neuen Wirklichkeit“ erklärt, bemühte er sich mit seiner Erklärung zur Lage der Nation am Dienstag dieser Woche, ansteckenden Optimismus als neue Wirklichkeit zu verbreiten: 4,8 Prozent Wirtschaftswachstum, 672 Millionen Euro Haushaltsüberschuss, 0,6 Prozentpunkte weniger Arbeitslose, den fünften Platz im World Competitiveness Yearbook und AAA bei den Rating-Agenturen. „Wir mussten durch den Wegfall des elektronischen Handels enorme Einbußen auffangen und gleichzeitig verhindern, dass die Staatsschuld uns über den Kopf wächst. Das ist uns eindeutig gelungen“ (S. 20), erklärte er den radikalen Kurswechsel der Finanzpolitik. „Die wirtschaftliche und soziale Lage des Landes ist heute besser als vor zwei Jahren und wir entwickeln uns gut.“

Und so wie bisher die Maastricht-Kriterien und die Brüsseler Kommission dazu dienten, um den Gürtel enger zu schnallen, werden sie nun zitiert, um den Gürtel zu lockern. Das erklärte Pierre Gramegna am Mittwoch in freudigem Ton so: Es sei bekanntlich vorgesehen, alle drei Jahre die mittelfristigen Ziele der Finanzpolitik für jedes Land neu festzusetzen. Dabei mache die Euro­päische Kommission Mindestvorschläge für jedes Land. Und so wechselt nun auf wunderbarer Weise das Vorzeichen des mittelfristigen strukturellen Saldos von einem halben Prozent, aus Plus wurde Minus, die Regierungserklärung ist Altpapier.

Einer der wichtigen Faktoren, die bei der Festlegung dieses mittelfristigen Ziels spielten, seien, so Pierre Gramegna, das Bevölkerungswachstum und die Kosten, die mit dem Altern der Bevölkerung verbunden seien, vor allem die Renten- und Pflegekosten, die ja mit dem Alter der Leute stiegen. Doch gerade aufgrund dieser Berechnungen war hoher, 0,5-prozentiger Überschuss als mittelfristiges Ziel für den strukturellen Saldo festgeschrieben worden. Das Parlament hatte ihn vor anderthalb Jahren mit der Loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la pé­riode 2014 à 2018 in Stein gemeißelt und vor vier Monaten noch einmal mit der Loi du 18 décembre 2015 relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2015-2019 bestätigt.

Dass der vorgeschriebene Saldo zu den höchsten im Euro-Raum gehört, hatte Pierre Gramegna dem Parlament bei der Umsetzung von Fiskalpakt, Six-pack, Two-pack und Schuldenbremse im Juli 2014 folgendermaßen erklärt: „Für Luxemburg beträgt dieser strukturelle Saldo +0,5%. Da gibt es eine Reihe Länder, da beträgt er null, und eine Reihe Länder, da ist er sogar negativ. Was spielte da bei Luxemburg, dass er so hoch ist? Nun ja, das ist weil wir eine versteckte Schuld haben, hauptsächlich von unseren Renten, wo die Kommission findet, dass dies aber ein ernsthaftes Argument ist, dass wir in Luxemburg tatsächlich einen Überschuss haben sollen. Wir stellen das auch gar nicht in Frage.“

Die „versteckte Schuld“ entsteht dadurch, dass die öffentliche Rentenversicherung wie eine Versicherungsfirma behandelt und das Umlageverfahren als Kapitaldeckungsverfahren angesehen wird. Dadurch entsteht nach den Regeln der privatwirtschaftlichen Buchhaltung eine Schuld, die der für diese Bewertungen zuständige Ageing Working Group der Europäischen Kommission 2013 für bedrohlich hielt und 2015 nicht mehr bedrohlich findet. Denn in seinem Bericht von 2015 übernimmt er neue Prognosen für die Entwicklung des Bevölkerungswachstums über die nächsten 40 Jahre (d’Land, 6.11.2015). Danach soll es im Jahr 2060 zwischen 1,1 und 1,2 Millionen Einwohner in Luxemburg geben – von den Grenzpendlern, welche ebenfalls sozialversichert sind, ganz zu schweigen.

Nun lehrt die Erfahrung, dass sich alle Prognosen des Bevölkerungswachstums in der Vergangenheit als falsch erwiesen haben. Aber CSV-Fraktionssprecher Claude Wiseler bestand am Mittwoch darauf, dass die Regierung auf ein solches Bevölkerungswachstum ziele, wenn sie das darauf gründende mittelfristige Ziel der Europäischen Kommission übernehme. Er erinnerte daran, wie insbesondere die Grünen seinerzeit halfen, Panik vor dem von Premier Jean-Claude Juncker an die Wand gemalten 700 000-Einwohnerstaat zu schüren und schürte gleich selbst Panik, dass „sechs Mal die Stadt Luxemburg“ gebaut werden müsse, um all die neuen Einwohner unterzubringen.

Die Zahlenakrobatik beschränkt sich selbstverständlich nicht auf die Festlegung des mittelfristigen Ziels, sondern auch auf die Berechnung des daran gemessenen strukturellen Saldos der öffentlichen Finanzen. Seit der Erfindung dieses Begriffs streiten die Statistiker darüber, wie man ihn errechnet. Laut Europäischer Kommission soll der Saldo dadurch konjunkturell bereinigt werden, dass eine mit einem recht willkürlich festgelegten potenziellen Bruttoinlandsprodukt errechnete Produktionslücke mit einem recht willkürlich von der OECD für Luxemburg festgelegten Satz von 0,44 multipliziert wird. Schon 2015 hatte Finanzminister Pierre Gramegna den negativen Saldo von 75,7 Millionen Euro oder –0,2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in einen positiven strukturellen, also konjunkturbereinigten Saldo von 0,5 Prozent verwandelt, indem er sich kurzerhand auf eine „nationale Va­riante“ zur Berechnung des Saldos berief, die er ein Jahr später wieder verwarf. Der neu gegründete Conseil national des finances publiques brachte sich dagegen im vergangenen Herbst mit der Behauptung ins Gespräch, dass nach seinen Berechnungen Luxemburg die Maastricht-Kriterien regelmäßig missachte und sich auf ein Sanktionsverfahren gefasst machen müsse. Die Europäische Kommission sah das allerdings nicht so eng, und in einer Neubewertung vor zwei Wochen besteht der Conseil national des finances publiques auch nicht mehr auf seine Methode.

Der grüne Haushaltsberichterstatter Henri Kox hatte vor vier Monaten eine Tabelle in seinen Bericht zum Haushaltsentwurf von 2016 (S. 66) gerückt, die zeigte, wie Finanzministerium, Statec, Europäische Kommission, Conseil national des finances publiques und Zentralbank unterschiedliche Formeln zur Berechnung des strukturellen Saldos anwenden und damit zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Sie legt den Verdacht nahe, dass es bei der ganzen Zahlenakrobatik weniger um ökonomisch nachvollziehbare Rechenmodelle geht, als darum, politische Entscheidungen mit einem wissenschaftlichen Anstrich zu legitimieren.

Jedenfalls konnte Pierre Gramegna am Mittwoch zufrieden feststellen, dass das finanzielle Risiko der Rentenansprüche kleiner geworden sei. Denn die letzten Projektionen ergäben, dass die Landesbevölkerung bis 2060 weiter konstant wachse, und die während der vorigen Legislaturperiode verabschiedete Rentenreform zeige ihre Wirkung, so dass die Kosten der Altersversorgung nach unten revidiert worden seien. Deshalb habe die Europäische Kommission das neue mittelfristige Ziel, ein Defizit von 0,5 Prozent, ausgerechnet.

Allerdings hielten die Kollegen des ehemaligen Direktors der Handelskammer sogar das bisherige Ziel eines Überschusses von 0,5 Prozent für unzureichend. Denn in ihrem Gutachten zum Gesetz über die mittelfristige Finanzplanung von 2014 verlangten sie einen strukturellen Überschuss von 1,3 Prozent. Doch auf die Frage, weshalb die Regierung das weniger ehrgeizige Ziel von –0,5 Prozent der Europäischen Kommission übernimmt, statt bei ihren in der Regierungserklärung versprochenen +0,5 Prozent zu bleiben, meinte Pierre Gramegna, dass Luxemburg dadurch Gefahr liefe, sein Ziel zu verfehlen und dann wirtschaftspolitische Empfehlungen der Kommission erhalte, die den Handlungsspielraum der Regierung einschränkten. Es gehe also um eine Frage der natio­nalen Souveränität.

Tatsächlich muss die Regierung das mittelfristige Ziel für die Staatsfinanzen senken, weil laut ihrem nun nach Brüssel geschickten Stabilitätsprogramm der strukturelle Saldo in den Jahren 2018 und 2019 auf null Prozent sinkt, also deutlich unter die +0,5 Prozent, die im Regierungsprogramm und bisher im Gesetz über die mittelfristige Finanzplanung vorgesehen sind, so dass Luxemburg die Maastricht-Kriterien verfehlte. „Durch eine nachhaltige und gezielte Herangehensweise auf dem Niveau der Staatsfinanzen hat die Regierung sich die Mittel für eine zeitgemäße Politik in den verschiedenen Bereichen gegeben“, hatte Xavier Bettel am Dienstag stolz erklärt.

Zwar bleibt die Staatsverschuldung, die gemeinhin mehr noch als das Staatsdefizit als größtes aller Übel angesehen wird, unter 30 Prozent, der Hälfte der von den Maastricht-Kriterien zugelassenen Obergrenze. Aber sie steigt von 11,2 Milliarden Euro vergangenes Jahr bis zum Ende der Legislaturperiode auf 14 Milliarden Euro, um bestehende Kredite umzuschulden und Investitionen vor allem in die Verkehrsinfrastruktur zu finanzieren.

Im Laufe der Parlamentsdebatten musste sich die Regierung deshalb diese Woche von CSV und ADR vorwerfen lassen, eine Steuerreform auf Pump vorzunehmen, um sich die Sympathien der Wähler zu erkaufen. Doch Premier Xavier Bettel wollte sich für einmal nicht hinter angeblichen ökonomischen Sachzwängen verstecken und bekannte: „Es ist eine politische Steuerreform mit politischen Prioritäten.“ Finanzminister Pierre Gramegna betonte, dass die Steuerreform zum „sozialen Zusammenhalt und zum sozialen Frieden“ beitragen soll, was er angesichts der Streikbewegungen in den drei Nachbarländern für ganz wichtig hielt. Zufrieden war er sogar, dass der Staat bis 2020 jährlich 600 Leute zusätzlich einstellen wolle, die Sozialversicherung nicht eingerechnet.

Am Tag zuvor hatte Xavier Bettel so mitfühlend auf „Einzelschicksale“, die „Geschichten hinter der Geschichte“ verwiesen, die Lektüre des Sozialalmanachs der Caritas empfohlen und den Sozialstaat ausführlich gelobt, seine kleinen und großen Leistungen aufgezählt, dass man den Herz-Jesu-Marxisten und bekennenden Arbeitersohn Jean-Claude Juncker auf der Tribüne zu hören glaubte. Während drei Straßen weiter der Prozess um den Diebstahl von Steuer-Rulings abgehalten wurde, schien die moderne Sparkoalition von DP, LSAP und Grünen mit dem Lob von Caritas, Sozialstaat und hausbackener Haushaltspolitik als unverzichtbaren Bestandteilen des Luxemburger Modells ihren Frieden mit den Erfolgsrezepten des guten, alten CSV-Staat geschlossen zu haben.

Romain Hilgert
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