Fage, heißt es, habe Arbeitsplätze „extra für Grenzpendler“ schaffen wollen. Der Sozialversicherung zumindest bringen solche Jobs viel

Wenn wenig exportiert wird

d'Lëtzebuerger Land vom 25.09.2020

Als der Molkereikonzern Fage International Anfang der Woche seine Pläne zum Bau einer Joghurtfabrik begrub, die halb Westeuropa hätte beliefern sollen, weckte das auch Erinnerungen an den Wahlkampf 2018. Den hatten die Parteien auch als Wachstumswahlkampf mit verschiedenen ideologischen Prämissen zu führen versucht. Der grüne Nachhaltigkeitsminister François Bausch warf LSAP-Wirtschaftsminister Etienne Schneider damals vor, mit einem Projekt wie der Joghurtfabrik „Arbeitsplätze extra für Grenzpendler“ schaffen zu wollen. „Das bringt nichts“, erklärte Bausch in einem Land-Interview sehr überzeugt (23.2.2018).

Bausch fügte damals noch hinzu, dass Schneider an einer Studie arbeiten lasse, „die für die letzten drei Jahrzehnte analysieren soll, wie groß der reelle Nutzen der neu geschaffenen Arbeitsplätze für das Land war“. Zweieinhalb Jahre später weiß man weder beim Statistikinstitut Statec von so einer Studie, noch im Wirtschaftsministerium. Bauschs Sprecherin sagt, ihr Minister habe so ein Dokument nie zu sehen bekommen, Schneider ihm die Studie damals aber angekündigt.

Sicher ist: Die Luxemburger Sozialversicherung profitiert seit mehr als drei Jahrzehnten enorm von Grenzpendlern, Arbeitsmigranten und Wanderarbeitnehmern, die von Berufs wegen ihr Wohnsitzland wechseln. Ohne sie könnten hierzulande die Renten nicht so hoch sein und der Beitragssatz zur Rentenversicherung nicht so niedrig. Oder die Pflegeversicherung: Es gibt Schätzungen, nach denen ohne Wanderarbeitnehmer-Effekt der Beitragssatz zur Pflegekasse heute nicht bei 1,4 Prozent läge, sondern sechs bis sieben Mal höher. Was vermutlich erklärt, wieso von solchen Szenarien der Presse gegenüber niemand offiziell erzählt. Aber der Reihe nach.

Dreimal mehr Beschäftigung in vier Jahrzehenten

Die rasante Wirtschaftsentwicklung Luxemburgs in den vergangenen vierzig Jahren war auch eine von spektakulärem Beschäftigungszuwachs. Die Binnenbeschäftigung verdreifachte sich von 158 000 Personen im Jahr 1980 auf 476 000 im August dieses Jahres. Wobei mit dem Emploi intérieur nicht nur die lohnabhängig Beschäftigten gemeint sind, sondern alle sozialversichert Berufstätigen, unter ihnen also auch Freiberufler und „unabhängige“ Betriebschefs.

Dass dieses Wachstum vor allem eines der Beschäftigung von Einwanderern und Grenzpendlern ist, hat schon lange keinen Neuigkeitswert mehr, verdient aber noch einmal hervorgehoben zu werden: 1980 wurden lediglich 51 900 ausländische Berufstätige gezählt. 2008 waren es 238 100, viereinhalb Mal mehr. Bis zum Frühjahr dieses Jahres wiederum war die Zahl auf 341 100 oder sechseinhalb Mal mehr als vor 40 Jahren geklettert. Jüngsten Zahlen der Adem zufolge hat auch die Corona-Krise den Beschäftigungszuwachs nicht gestoppt.

Im Gegensatz zur Zahl der ausländischen nahm die der Luxemburger Berufstätigen nur von 106 200 im Jahr 1980 auf 133 200 bis März dieses Jahres zu. Noch bis 2012 hatte sie drei Jahrzehnte lang nahezu stagniert, in jenem Jahr nur 116 300 betragen – ehe anschließend der Erwerb der Luxemburger Staatsbürgerschaft für Einwanderer attraktiver wurde.

Auf der Grundlage der Zahlen für den Zeitraum von 1980 bis 2008 hatte vor zehn Jahren der damalige Präsident der nationalen Pensionskasse, Robert Kieffer, einen Artikel für das Buch ASTI 30+ zum dreißigjährigen Jubiläum der Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés verfasst. Der Text trug den provokanten Titel „Comment les travailleurs étrangers ont sauvé la sécurité sociale de la faillite“. Schon die Überschlagsrechnung des Versicherungsmathematikers Kieffer zu den Renten deutete an, wie Recht er offenbar mit „Rettung vor der Pleite“ hatte: Er simulierte, was geschehen wäre, wenn ab 1985 in Luxemburg keine neuen Jobs mehr entstanden wären. Zugegeben ein extremer Fall: Die Einnahmen der Rentenkassen im Allgemeinen Regime (womit damals der Privatsektor gemeint war) hätten dann nicht länger durch mehr Beitragszahler zunehmen können, sondern nur noch durch Lohn- und Gehältersteigerungen infolge Indextranchen und Reallohnzuwächsen aus Produktivitätsgewinnen.

Kieffers Rechnung zufolge hätte das nicht gereicht. Ohne Beitragswachstum aus neuen Jobs wären die Rentenkassen im Allgemeinen Regime schon bis Ende der 1990-er Jahre leer gewesen, die damalige Rentenreserve 1999 aufgebraucht. Damit sich in den dann folgenden zehn Jahren kein Defizit von bis zu acht Milliarden Euro aufgebaut hätte, hätte ab 1992 der Renten-Beitragssatz bei 30 Prozent liegen und bis 2008 nach und nach auf 42 Prozent angehoben werden müssen.

In Wirklichkeit nahm bis 2008 die Reserve auf neun Milliarden Euro zu. Der Beitragssatz liegt seit 1990 und bis heute unverändert bei 24 Prozent auf ein Bruttogehalt, zu je acht Prozent aus Arbeitnehmeranteil, Arbeitgeberanteil und einem Zuschuss aus der Staatskasse bestehend. Die Rentenreserve ist mittlerweile fast 20 Milliarden Euro schwer. Denn die Binnenbeschäftigung stagnierte nicht, vor allem die der der ausländischen Berufstätigen nicht. Deren Anteil am Emploi total betrug im März dieses Jahres 72 Prozent.

Die ausländischen Berufstätigen sind entweder im Land ansässig – und erwerben vielleicht irgendwann die Luxemburger Staatsbürgerschaft – oder sie sind Grenzpendler. Der Anteil der Frontaliers am Emploi total belief sich im März dieses Jahres auf 60 Prozent.

Wieso sollten Grenzpendler nicht profitieren?

Die Generalinspektion der Sozialversicherung (IGSS), eine Verwaltung beim Sozialministerium, legt in ihrem Jahresbericht seit einiger Zeit Wert auf die Feststellung, dass in Luxemburg berufstätige Grenzpendler vom hiesigen Sozialstaat auch profitieren. Einerseits ist das eigentlich nicht hervorhebenswert: Sie entrichten Steuern und Sozialbeiträge, also sollte das so sein. Und es besteht für die EU sowie die Schweiz, Liechtenstein und Norwegen ein System zur „Koordinierung“ der Sozialversicherung. Die dazu geltende Verordnung wird im deutschen Sprachgebrauch salopp mit „Wanderarbeitnehmer-Verordnung“ umschrieben. Sie regelt die Zuständigkeiten, die dasjenige Land hat, in dem eine berufstätige Person wohnt, und dasjenige, in dem sie sozialversichert ist – sofern das verschiedene Länder sind. Wer für Pensionierte zuständig ist, regelt die Verordnung ebenfalls, wovon noch zu reden sein wird.

Interessant ist, dass nach EU-Lesart mit Sozialversicherung nicht nur Renten- oder Krankenkassen gemeint sind, sondern der ganze Sozialstaat, also auch Familienzulagen und Regimes zur Zahlung von Arbeitslosengeld. Weil es in der EU keine einheitliche Sozialpolitik gibt, die EU dafür durch die Europäischen Verträge nicht zuständig ist, verfolgen die Staaten bei aller Koordination dennoch eigene Interessen. Luxemburger Regierungen gingen mit den Bestimmungen der Wanderarbeitnehmer-Verordnung dann und wann kreativ um. 2009 zum Beispiel führte eine CSV-LSAP-Regierung Chèques-service zur Kinderbetreuung ein, um den Grenzpendlern Kindergelderhöhungen vorzuenthalten. Denn ein Prinzip in der „Wanderarbeitnehmer-Verordnung“ lautet, dass an Sozialleistungen zwischen den Staaten nur Geldleistungen exportierbar sind. Ein Betreuungsscheck als Sachleistung sollte nicht exportierbar sein. So gesehen, ist es doch bemerkenswert, wenn die für die Kontrolle der Sozialversicherung zuständige Behörde unterstreicht, „les travailleurs non-résidents contribuent au système national de protection social. Par conséquent, ils en bénéficient“ (IGSS-Jahresbericht 2019, S. 18). Und es ist interessant, jene Zweige der Sozialversicherung zu betrachten, die vor allem nicht exportierbare Sachleistungen vergeben: die Kranken- und die Pflegeversicherung.

Die Gesundheitskasse CNS stellt jedes Jahr in ihrer Bilanz zur Krankenversicherung fest, „à l’heure actuelle, le Grand-Duché de Luxembourg bénéficie d’une situation démographique favorable, notamment en raison du rajeunissement de la population couverte engendré par les travailleurs frontaliers“. Laut Krankenkassen-Jahresabschluss 2019 waren die nicht in Luxemburg wohnenden Krankenversicherten viereinhalb Jahre jünger als die Ansässigen. „Ces travailleurs qui résident dans les pays limitrophes présentent ainsi une demande plus faible en soins de santé, de sorte à contribuer au financement des soins de santé des résidents“, fährt die CNS fort (S. 31). Pro Kopf verbrauchte im Jahr 2019 eine nicht ansässige krankenversicherte Person Sachleistungen in Höhe von 1 610 Euro, eine ansässige mehr als doppelt so viel: 3 715 Euro.

Der Grenzpendler-Effekt in der Bilanz der Krankenversicherung kommt aber nicht nur dadurch zustande, dass die Travailleurs frontaliers über alles ein paar Jahre jünger sind als die Ansässigen und damit statitistisch gesehen vielleicht weniger oft krank. Die Alterspyramide der Ansässigen profitiert immerhin von einer anhaltenden Zuwanderung jüngerer Migranten. Wahrscheinlich rührt ein Unterschied zwischen Grenzpendlern und Ansässigen im Verbrauch an Sachleistungen auch daher, dass Erstere sich auch im Wohnsitzland medizinisch versorgen lassen – wofür dann die Luxemburger Krankenversicherung bezahlt und sie das weniger kostet als in Luxemburg. Denn in Sachleistungen steckt ein hoher Personalanteil. Klinikkosten etwa sind mindestens zur Hälfte Personalkosten. Dass die Gehälter von Krankenpflegern in den Nachbarländern um das Zwei- bis Dreifache unter denen in Luxemburg liegen, wo sie kaufkraftbereinigt die höchsten im Vergleich der OECD-Staaten sind, schlägt sich im Sachleistungsaufwand für Pendler zwangsläufig nieder. Auch Arzttarife sind in den Nachbarländern – zumindest im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung – meist niedriger als hierzulande.

Im System nur mit Vollrente

Die vielleicht größte Entlastung, die der Luxemburger Krankenversicherung durch die viele Grenzpendler-Beschäftigung entsteht, rührt womöglich aus einem der großen Prinzipien her, das in der Wanderarbeitnehmer-Verordnung geschrieben steht: Wird ein Wanderarbeitnehmer pensioniert, wird für ihn die Krankenversicherung des Wohnsitzlandes zuständig statt der des Landes, wo er zuletzt Beiträge gezahlt hatte. Es sei denn, die gesamte Berufslaufbahn wurde im Ausland absolviert und der Arbeitnehmer bezieht seine komplette Rente von dort. Dann stehen ihm die Leistungen des Wohnsitzlandes zu, die Kosten aber trägt die Sozialkasse des Landes, welches auch die Vollrente zahlt. Noch betrifft das eine Minderheit der Rentner, die einst Grenzpendler in Luxemburg waren oder die nach der Pensionierung in ein anderes europäisches Land umzogen. Doch immerhin waren 2018, soweit reichen die jüngsten von der IGSS publizierten Zahlen zurück, schon 15 210 nicht in Luxemburg ansässige Rentner CNS-krankenversichert – dagegen 99 253 ansässige Rentner. Noch erspart das der Krankenversicherung hohe Kosten, denn im höheren Alter werden mehr Gesundheitsleistungen konsumiert. Die Zahl der stationären Einweisungen in ein Spital pro 100 000 Einwohner zum Beispiel lag in Luxemburg in der Altersgruppe der 70- bis 74-Jährigen mehr als doppelt so hoch wie in der Gruppe der 55- bis 59-Jährigen. Und statistisch gesehen, sind für einen Menschen in den letzten sechs Lebensmonaten die Gesundheitskosten besonders hoch. Nach und nach werden immer mehr Wanderarbeitnehmer eine Luxemburger Vollrente beziehen.

In der Praxis kommt es dann zwar nicht zu Exporten von Gesundheits-Sachleistungen. Doch für Bezieher einer Luxemburger Komplettrente zahlt die CNS, was sie im Ausland an Gesundheitsleistungen konsumieren, sofern das auf Rechnung der Luxemburger Krankenkasse gehen kann. Deshalb schreibt die IGSS vom „Export ins Ausland“ auch von Sachleistungen der Krankenversicherung: 16,4 Prozent der CNS-Krankensachleistungen seien das im Jahr 2018 gewesen. Im selben Satz auf Seite 18 des IGSS-Jahresberichts 2019 ist noch zu lesen, dass dies 1,7 Prozent der Ausgaben der Pflegeversicherung betroffen habe.

Das ist ein bemerkenswert kleiner Anteil – immerhin zahlen auch Grenzpendler während ihrer in Luxemburg verbrachten Berufsjahre pflichtgemäß in die Pflegekasse ein. Doch wie die CNS, die neben der Kranken- auch die Pflegekasse verwaltet, in der Pflege-Bilanz 2019 schreibt, wurden im vergangenen Jahr nur für 485 Personen Geldleistungen ins Ausland überwiesen. Im Schnitt waren das 1 038 Euro pro Person – und sehr wenig.

Dass nur wenige im Ausland lebende Rentner Pflegeleistungen aus Luxemburg erhalten, liegt natürlich auch daran, dass nicht alle welche brauchen. Auch im Inland sind nur knapp 15 000 Personen anerkannt pflegebedürftig und nicht etwa alle rund hunderttausend Rentner. Allerdings wird der Export von Pflegeleistungen aus Luxemburg zusätzlich eingeschränkt. Zum einen dadurch, dass eine „Pflegeversicherung“ im Sinne des Begriffs neben Luxemburg nur in Deutschland und Österreich existiert und die EU-Verordnung für Wanderarbeitnehmer den Begriff nicht kennt. Pflege wird von ihr als eine Art Fortsetzung von Krankenkassenleistungen angesehen. Hinzu kommt aber, weil dass das Luxemburger Pflegeversicherungsgesetz Geldleistungen extra definiert und sie nur als kleinen Ersatz für Sachleistungen festschreibt.

Geldleistungen nur für Pflegehelfer

In Luxemburg ist Pflege teuer. Der Aufwand dafür wird in Minuten ausgedrückt, die Pflegeversicherungsreform von 2018 führte für die Hilfe bei der Verrichtung der so genannten „Actes essentiels de la vie“ 15 Minuten-Pauschalen ein. In die wird der Aufwand für eine Person eingeordnet; die Pauschalen decken im Niveau 1 einen Pflegeaufwand 210 bis 350 Minuten pro Woche ab und am anderen Ende der Skala, beim Niveau 15 einem Aufwand von 2 171 Minuten oder mehr, also mindestens 36 Stunden in einer Woche. Der Geldwert einer Pflege-Stunde ist indexgebunden, hängt außerdem von Verhandlungen zwischen CNS und Pflegebetriebsverband Copas ab. Gegenwärtig reicht er von 58,45 Euro die Stunde in Alten- und Pflegeheimen bis zu 77,64 Euro für mobile Pflegedienste. Für 36 Stunden, die ein mobiler Dienst leistet, werden somit 2 795 Euro die Woche aus der Pflegekasse allein für Hilfen bei den essenziellen Lebensverrichtungen fällig.

Geldleistungen sind in der Luxemburger Pflegeversicherung dagegen nur für „Pflegehelfer“ vorgesehen, die eine pflegebedürftige Person sich wählt. Was zum Beispiel der Lebenspartner sein kann, falls er den Pflegeaufwand zu leisten vermag. Zu hoch kann der Aufwand auch deshalb nicht werden, weil die Minutenspannen für den Pflegehelfer begrenzt sind. Allerdings werden damit auch die Spannen für exportierbare Geldleistungen begrenzt. In zehn Minuten-Pauschalen können pro Woche im Niveau 1 12,50 Euro gezahlt werden, wenn der Pflegehelfer zwischen 61 und 120 Minuten Hilfe bei der Verrichtung der essenziellen Lebensakte leistete, in Niveau 10 262,50 Euro pro Woche für 541 Minuten oder mehr.

Um zu verhindern, dass Pflegebedürftige zu versorgen pekuniär zu attraktiv würde, sorgte der Gesetzgeber dafür, dass selbst die maximale Geldleistungs-Pauschale in einem Monat weit unter dem Mindestlohn bleibt. Abgesehen davon dient die Regelung auch dem Schutz der etablierten Pflegedienstleister und ihres per Kollektivertrag mit dem öffentlichen Dienst assimilierten Personals vor der Konkurrenz billigerer Anbieter. Rentnerinnen und Rentnern, die ihre gesamte Berufskarriere in Luxemburg verbracht und in der Zeit auch in die Pflegekasse eingezahlt haben, aber steht, falls sie nicht hier wohnen, bei Pflegebedürftigkeit nur der Geldleistungs-Export aus Luxemburg zu. Gegenwärtig 262,50 Euro pro Woche oder 1 050 Euro im Monat. Dass laut CNS im vergangenen Jahr „im Schnitt“ jeder der im Ausland lebenden zu Geldleistungen Berechtigten 1 038 Euro bezog, verwundert nicht. Vermutlich bezog jeder diesen Betrag, welcher damals dem Maximum entsprach.

Dass man damit nicht weit kommt, liegt auf der Hand. Ob das zu wenig ist nach einer vollen Berufskarriere in Luxemburg, klärt sich vielleicht erst, nachdem jemand eine Klage bis vor den Europäischen Gerichtshof getragen hat. Auf jeden Fall aber ist für die Sozialversicherung der Nutzen von Arbeitsplätzen „extra für Grenzpendler“ groß. Und umso größer, wenn die Jobs Pendler einnehmen, die noch lange nicht in Rente gehen.

Peter Feist
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