Top Five L’homologation est une niche économique accidentelle. La recette est pourtant classique ; elle tient en trois ingrédients : passporting, lobbying et outsourcing. À la fin des années 1970, une directive européenne abolit l’obligation de faire homologuer les quelque 150 parts d’une voiture pays par pays. Les monopoles nationaux sont cassés ; dorénavant, une certification dans un des États membres vaudra pour tout le marché intérieur (passporting). Or, justement, Goodyear cherchait une juridiction où faire certifier ses pneus destinés au marché européen. Se méfiant de l’emprise des Pirelli, Michelin et autres Dunlop sur les agences d’homologation italienne, française et britannique, elle aborda le gouvernement luxembourgeois. En 1982, la multinationale américaine fit homologuer ses premiers pneus au Grand-Duché. Mais l’initiative de faire de cette nouvelle niche de souveraineté un modèle d’affaires venait de Tüv-Rheinland.
À partir de 1986-1987, ce puissant groupe aiguillonnait certains de ses dossiers vers la flexible Société nationale de certification et d’homologation (SNCH). L’industrie automobile cherchait ainsi à contourner la congestion de dossiers chez l’autorité allemande, perçue comme « trop formaliste ». Les constructeurs découvrent peu à peu le Grand-Duché : d’abord Seat, suivi de Ford, puis de VW, Nissan, Honda, BMW, Opel, General Motors, Mazda, Audi, Porsche... La petite SNCH réussit sa percée dans le « top cinq » mondial de l’homologation. Le Luxembourg et son homologation « E13 » devinrent une référence, dans le milieu du moins. Au-delà de ce microcosme, la « success story » restait peu connue : elle n’était vantée que dans la presse spécialisée, voire, des fois, dans la presse nationale comme palliatif au complexe d’infériorité. (« Das kleine Luxemburg gehört zu den ganz Großen », titrait ainsi le Wort en 2004.)
Par qui le scandale arrive Dès le début, ce succès comportait des « risques réputationnels ». Le directeur de la SNCH Claude Liesch dit avoir toujours suivi « une stricte devise » qu’il attribue à l’ancien ministre des Transports Robert Goebbels (LSAP) : « Faites tout, mais n’amenez en aucun cas une mauvaise réputation sur le pays ». Liesch ne veut pas d’une « ambiance Luxleaks ». Le scénario-catastrophe, évoqué en interne par le passé, était le risque d’une pièce « E13 » défaillante, provoquant des accidents en série. (Les dommages et intérêts à payer dans un tel scénario auraient asphyxié la SNCH.) Ainsi, en mars 2004, Claude Liesch se retrouvait-il à Milan dans les studios de télévision du groupe Mediaset pour expliquer que des casques de moto portant le sceau de la SNCH étaient en vérité une contrefaçon. (Le producteur italien les aurait importés de Chine avant d’y coller un certificat « E13 » obtenu pour un autre prototype.)
En novembre 2015, la Frankfurter Allgemeine Zeitung révéla qu’Audi était passé par le Luxembourg pour homologuer les systèmes d’émissions (truqués) de ses A1 et A3. Dans un rapport publié en juin, l’ONG Transport & Environment (T&E), listait parmi les voitures diesel les plus polluantes ( « dirty 30 »), deux modèles qui avaient été homologués au Luxembourg : le Porsche Macan et le Ford C Max II. Se référant à des « insiders », l’ONG écrit que le Luxembourg serait la juridiction favorite des constructeurs lorsqu’il s’agissait de certifier leurs systèmes d’échappement. D’après les chiffres internes, la SNCH aurait certifié 313 systèmes d’échappement (dont 75 nouvelles autorisations et 238 extensions) en 2015, soit environ trois pour cent du total de ses homologations. Au Luxembourg, « Dieselgate » a fait naître la crainte d’être traitée en juridiction de complaisance. Mais la SNCH n’est pas la seule autorité en ligne de mire de la T&E : « Some clearly operate a minimal regulatory approach to support national companies [...]. Others compete for the business of approving cars, earning high fees from carmakers for the services they deliver (like the SNCH in Luxembourg). »
Multilinguisme, chemins courts, neutralité, confidentialité ; pour expliquer son succès, le mini-milieu de l’homologation luxembourgeoise récite le rosaire de la promotion économique. Or, le fait que le Luxembourg ne dispose pas d’une puissante industrie automobile peut-être analysé de deux manières antagonistes : soit comme garant de neutralité soit comme source de faiblesse. Car, à l’inverse de l’autorité italienne ou allemande, la SNCH ne dispose pas de ses propres laboratoires pour revisiter les dossiers qu’on lui soumet. « They just rubber-stamp the papers », dit Julia Poliscanova de T&E.
Selon Claude Liesch, il faudrait citer les responsables de T&E devant le tribunal pour diffamation. Il voit dans ces critiques envers la SNCH un « bashing », l’expression d’un « populisme pur » ; « c’est comme dans les films de James Bond où le méchant doit toujours avoir un compte bancaire au Luxembourg. » Dans le scandale « Dieselgate », les autorités de contrôle et les bureaux techniques se déclarent non-coupables, car non-compétentes. Ils auraient simplement suivi la directive européenne, rien que la directive. Or celle-ci n’incluait aucune obligation de détecter les « defeat devices », ces chips manipulant les émissions de gaz lors des tests. (Liesch sort le texte de la directive de juin 2007 et pointe un passage qui promet, en dedans une année, des modalités sur comment détecter ces dispositifs ; neuf ans plus tard, ces précisions n’ont toujours pas été publiées.)
Le constructeur a le choix entre 28 agences de régulation. Il fait jouer la concurrence. En règle générale, il passera par plusieurs agences pour collecter les homologations pour les différentes parts de la voiture, c’est-à-dire environ 150 par prototype. Il fera homologuer le rétroviseur aux Pays-Bas, les freins au Luxembourg, les pare-brises en Allemagne, les phares à Malte (destination qui a la cote)… La logique du marché pousse-t-elle les régulateurs au moins-disant réglementaire ? Pourquoi un constructeur choisirait-il l’agence la plus sévère ? À cette logique, Liesch oppose le capital de confiance, qui, une fois perdu, rendrait une agence d’homologation infréquentable. Or, dans un système opaque et alambiqué, la responsabilité des autorités d’homologation nationales est rarement mise en cause.
Stempel-Stempel Claude Liesch est-il le Marius Kohl de l’industrie automobile ? Rien qu’en 2015, les huit ingénieurs de la SNCH chargés des homologations ont délivré 8 746 autorisations. Pour Liesch, huit employés seraient suffisants (même s’ils étaient encore douze il y a quatre ans) pour traiter les dossiers, dont les moins complexes ne prendraient pas plus d’un quart d’heure à traiter. (Une homologation de la SNCH est facturée en moyenne à 350 euros.) Si cet appareil minuscule permet d’évacuer des milliers de dossiers, c’est que, au Luxembourg comme dans la plupart des autres pays européens, l’autorité nationale délègue le travail de terrain à des firmes privées. La SNCH en a agréé trois (contre plus de 80 en Allemagne) : Tüv-Rheinland, Luxcontrol et Ateel. Dans les faits, deux mastodontes allemands se partagent le marché : Tüv Rheinland contrôle Luxcontrol, et la Gesellschaft für technische Über-wachung (GTÜ) est majoritaire chez Ateel.
Ficelant les dossiers en amont, ces bureaux techniques se présentent comme les « courtiers sérieux » (pour reprendre l’expression d’Ateel) entre une industrie automobile (qui les rémunère) et une autorité nationale (qui les surveille). Or, Ateel, Tüv et Luxcontral ne font pas eux-mêmes les tests ; ils ne sont que des tiers observateurs. Leurs ingénieurs visitent les laboratoires des constructeurs automobiles pour y vérifier que les tests sont faits dans les règles de l’art, avant d’envoyer un rapport technique à la SNCH. Pour Jacques Eischen, administrateur délégué chez Luxcontrol, cette distance de la SNCH par rapport au terrain équivaudrait à une « stricte séparation des pouvoirs […], un frein par rapport aux arrangements avec le client ». Mais les cas de refus d’un dossier soumis à la SNCH restent rarissimes ; Liesch dit n’en refuser que « deux à trois par an ».
La SNCH délivre surtout des certificats aux constructeurs européens (57 pour cent), mais l’industrie asiatique (36 pour cent) et américaine (six pour cent) ont également recours à ses services. Ainsi, depuis 2014, Luxcontrol a posté des ingénieurs au China Automotive Technology and Research Center à Tianjin, près de Pékin. Ils y surveillent les tests menant à une certification SNCH. La petite autorité luxembourgeoise ouvre ainsi aux producteurs chinois les portes du grand marché européen.
Liesch désigne les bureaux techniques privés comme « nos ambassadeurs dans le monde ». À force de se côtoyer, une relation de « confiance » et des « liens personnels » se sont tissés. (Pendant l’entretien, qui a duré trois heures, deux des trois services techniques ont essayé de joindre le directeur de la SNCH sur son portable.) Signe visible de la proximité : Tüv-Rheinland occupe des bureaux dans le même bâtiment que la SNCH, un étage en-dessous. Ce petit monde convivial, la SNCH veut le préserver. Liesch n’accepte pas de nouveaux entrants. Les demandes d’agréation – il y en a auraient au moins une par mois – sont refusées. « Nous en avons trois, et nous voulons en rester à trois », dit Claude Liesch. Par le passé, la SNCH en est même arrivée à couper les liens avec un bureau technique. C’est ce qui est arrivé à Applus. En 2007, le hedge fund Carlyle racheta pour 1,48 milliard le bureau de certification catalan agréé à la SNCH. Liesch dit avoir remarqué des changements ; il sentait le management d’Applus « sous pression ». À ses yeux, « la qualité était en danger ». Pris de peur d’une mauvaise fréquentation, la SNCH retire l’agréation à Applus. Les ingénieurs et cadres locaux, qui avaient été mécontents du nouveau management, fondèrent Ateel. (Pour garantir que cette structure dispose des ressources humaines et techniques nécessaires, elle dut accepter en 2012 l’entrée de la GTÜ dans son capital.)
Plus-value économique Les retombées économiques valent-elles ces risques de réputation ? Au Luxembourg, le « secteur » emploie une cinquantaine de personnes. Quant au bénéfice annuel de la SNCH, qui fonctionne comme Sàrl mais est placée sous la supervision de l’État qui en est l’actionnaire, il dépasse à peine le million d’euros. On en est loin de la machine infernale de l’optimisation fiscale. À l’inverse de ce que sous-entend l’ONG T&E, la niche de l’homologation n’est donc pas une gigantesque machine à sous. Pour Claude Liesch, « la valeur ajoutée » se situerait ailleurs. « Par le biais de l’homologation nous pouvons ouvrir des portes », dit-il. Lors des missions économiques en Chine, au Japon, en Inde et aux États-Unis, le « E13 » est promu comme « un visa de Schengen pour voitures ». Les présentations de la SNCH permettent au cluster automobile (Delphi, Goodyear, IEE, Raval, Accumalux) de rencontrer des clients potentiels et de leur soumettre ses produits. « À l’étranger, dit Liesch, nous nous vendons toujours ensemble. » Aux yeux du régulateur Liesch, l’homologation est donc « un instrument économique utile ». « C’est ainsi que je le vois ; et c’est ainsi que les ministres Grethen, Krecké et Schneider l’ont vu également. »
Revirement politique Dans le secteur, beaucoup auraient préféré voir la SNCH transférée sous la tutelle du ministère de l’Économie, réputé plus « business-friendly ». Or, jusqu’à présent, elle est restée sous la supervision du ministère du Développement durable et des Infrastructures (MDDI). Dès son arrivée à la tête du MDDI, François Bausch (Déi Gréng) se pose des questions sur la SNCH ; il veut avoir « plus d’informations ». On lui apprend alors que c’est en son nom que des milliers d’homologations sont délivrées. Ceci semble rendre nerveux le ministre. Après l’éclatement du « Dieselgate », le ministre lance illico un audit (mené par KPMG) sur le fonctionnement de la SNCH, qui sera présenté à la fin du mois. « Nous ne devrions pas faire des homologations un marché », dit François Bausch. (Dans le dernier rapport annuel de son ministère, on parle justement de « marché de l’homologation » et de la « compétition accrue » qui y règne.) Il y a quelques mois, le ministre mit préventivement fin à une des stratégies de diversifications de la SNCH. Celle-ci avait commencé à homologuer des dispositifs médicaux, comme des prothèses, tensiomètres et stimulateurs cardiaques.
À Bruxelles, l’ingénieur Claude Liesch suivait les dossiers ayant trait à la régulation du secteur automobile et à l’homologation. Il avait donc le privilège, en bon technocrate, de se réguler soi-même. Un pragmatisme luxembourgeois qui bute aujourd’hui sur ses limites. Car la question du changement climatique a politisé des dossiers autrefois considérés comme purement « techniques ». Que le directeur du SNCH représente le Luxembourg à Bruxelles n’aurait pas été « une situation saine », estime le ministre. Il dit avoir voulu s’adjoindre une « expertise indépendante » en interne, au sein de son ministère. En septembre dernier, il a embauché un ingénieur qui accompagnera Liesch aux réunions bruxelloises.
François Bausch se veut volontariste, à l’avant-garde d’une régulation plus stricte. Le Luxembourg aurait « changé/nuancé sa position depuis le début des négociations », écrit ainsi sa porte-parole dans un mail. Ce qui ne veut pas dire que les représentants luxembourgeois se soient totalement alignés sur la position de la Commission. Claude Liesch, qui continue de suivre le dossier au niveau européen, s’oppose ainsi « à cent pour cent » au système de « peer-review » prévu par la Commission. Ce contrôle confraternel entre autorités d’homologation conduirait, estime-t-il, à une « omertà » et à des « maquignonnages » du genre : « Je ne te critique pas, si tu ne me critiques pas. » Sur ce point, il est en ligne avec son ministre qui plaide pour « un système d’audit et de contrôle encore plus professionnel et solide ». (La SNCH est actuellement la seule agence d’homologation à se faire auditer annuellement par un comité d’experts indépendants.)
Or, pour Liesch, le refus du « peer-review » est ancré dans une logique de compétition. « Même si ce n’est pas le terme ‘propre’, nous sommes concurrents. Ce n’est pas possible que les Hollandais ou les Anglais, qui ont parmi les plus grandes agences au monde, viennent voir ce que nous faisons avant de rentrer et de se dire : ‘Tiens c’est un marché intéressant ! Nous nous y lancerons aussi.’ » Visiblement, Liesch est fier de la SNCH (qu’il dit gérer « en bon père de famille »), fier aussi des relations qu’elle entretient avec les grands constructeurs automobiles. Il évoque les représentants de Mercedes et de Volkswagen qui se déplacent tous les ans pour un « échange d’idées ». Il y voit un hommage à la SNCH qui aurait « une voix qui compte » et serait « connue dans tout l’univers de l’automobile ». (Apparemment sans songer qu’il puisse s’agir d’une banale opération de lobbying.)