Tour d’horizon sur la justice fiscale avec Guy Heintz, directeur de l’Administration des contributions directes entre 2006 et 2016

In Heintz Sight

Guy Heintz
Foto: Sven Becker
d'Lëtzebuerger Land vom 11.12.2020

d’Land : Vous venez d’écrire une lettre ouverte qui a été publiée jeudi dernier sur rtl.lu. Ce texte semble être passé totalement inaperçu ; son contenu est pourtant explosif. Vous y affirmez que les non-résidents qui, via une société étrangère, détiennent de l’immobilier au Luxembourg ne sont pas imposées sur leurs participations et leurs plus-values ; ni au Luxembourg ni ailleurs. Pour certains, l’immobilier luxembourgeois serait donc un investissement totalement défiscalisé ?

Guy Heintz : Dans le cas d’un non-résident détenant des immeubles au Luxembourg via une société étrangère, ce serait en principe au fisc luxembourgeois de taxer les plus-values. C’est ce que prévoient le programme d’action Beps de l’OCDE et la convention multilatérale qui en est sortie. Mais avant de pouvoir exercer ce droit d’imposition, le Luxembourg devra d’abord se doter d’une base légale, c’est-à-dire adapter sa législation interne. Ce n’est qu’à partir de ce moment-là, qu’on pourrait faire jouer le droit international. En attendant, des conseillers fiscaux incitent leurs clients non-résidents à acheter des participations dans des sociétés qui détiennent de l’immobilier au Luxembourg. C’est un investissement très profitable, dont ils font la promotion. Alors que le gouvernement a fait de son mieux pour endiguer les fonds d’investissement spécialisés (FIS), je voulais rappeler qu’il existe d’autres lacunes qui permettent d’échapper à l’impôt…

Comment une telle lacune a-t-elle pu apparaître ?

Elle était pensée pour la place financière. En fait, il s’agissait d’éviter le cas de figure inverse. Longtemps, le message était : Le Luxembourg veut favoriser la détention de participations à l’étranger, notamment de terrains et d’immeubles, via des structures luxembourgeoises. Cela faisait partie intégrante de notre promotion. Le gouvernement ne voulait pas céder à des fiscs étrangers le droit d’imposition sur des sociétés luxembourgeoises détenant des immeubles à Berlin, Londres ou Paris. On voulait garder ce droit d’imposition au Luxembourg ; quitte à ce qu’il n’y soit pas exercé. Le Luxembourg avait donc toujours une réserve par rapport à cette disposition de l’OCDE. Mais cette lacune n’existe plus à l’international. Les autres pays sont aujourd’hui en droit de réclamer, via la convention-modèle de l’OCDE, le droit de taxer les immeubles qui se trouvent sur leur territoire, même si ceux-ci sont parqués dans des structures luxembourgeoises. Alors il serait temps que le Luxembourg commence, lui aussi, à exercer ce droit.

Mais si vous avez remarqué cette faille, elle devrait également sauter aux yeux de vos successeurs ?

C’est strictement une question de volonté politique. La convention de l’OCDE ne prévoit aucune obligation qui forcerait le Luxembourg à changer son droit interne.

Cela n’exprime-t-il pas la doxa luxembourgeoise ? Considérer la fiscalité prioritairement sous l’angle international, et qu’accessoirement sous l’angle national : La compétitivité l’emporte donc sur la justice fiscale…

… Quitte à ouvrir la possibilité aux nationaux de profiter également de lacunes, comme ce fut le cas des FIS. Au-début, on affirmait qu’il s’agissait d’un outil destiné aux clients internationaux de la place financière. Mais des résidents l’ont très vite découvert pour eux et ont ainsi pu échapper à l’impôt au Luxembourg. Ce n’était certainement pas l’intention du législateur. Mais les conseillers fiscaux trouvent toujours des possibilités pour que leurs clients aient à payer le moins d’impôts possible. Et puis on ne peut pas accorder aux étrangers des avantages qu’on refuserait aux Luxembourgeois. Mais, suite aux pressions internationales, passer abusivement par le Luxembourg est devenu de plus en plus difficile ; quitte à ce que cela reste une réalité. Je vois donc mal comment les autorités défendraient aujourd’hui le maintien d’avantages injustifiés pour des résidents, alors que ces avantages ne correspondent plus aux intérêts de la place financière.

Au moment où nous parlons, de nombreux FIS sont démantelés en urgence pour échapper à l’impôt forfaitaire de vingt pour cent qui les frappera le 1er janvier 2021. Comment analysez-vous ces mouvements ?

Les investisseurs prennent leurs dispositions pour quitter aussi vite que possible ces structures. Mais on ne peut pas qualifier ces dissolutions d’abusives. Il sera très difficile de trouver un moyen pour taxer des plus-values qui peuvent légalement être exemptées. Car un résident qui vend ses parts dans une société dont il ne détient pas plus de dix pour cent va voir ses plus-values exemptées. À condition de ne pas dépasser le seuil des dix pour cent, les terrains et immeubles pourront donc sortir des FIS sans que leurs plus-values, qu’ils ont pu accumuler alors qu’ils se trouvaient au sein du fonds, ne seront imposées. Du moins s’ils font partie d’un patrimoine privée. Aurait-on pu imposer ces plus-values de manière rétroactive ? Le Conseil d’État aurait certainement formulé une opposition formelle…

Avec ses exonérations, abattements et déductions non-plafonnés, le Code fiscal ressemble à un buffet « all you can eat » réservé aux investisseurs immobiliers. Le montant de ces dépenses fiscales restent souvent inconnues. Pourquoi ce manque de données ?

Elles sont impossibles à saisir ; tant au niveau des personnes morales que des personnes physiques. Ni les bilans des sociétés ni les bulletins d’imposition ne déclinent en détail les recettes et les dépenses. Le premier objectif de l’administration fiscale, c’est de calculer l’impôt et non de compiler des statistiques. Pour cela, il faudrait créer, en-dehors de l’administration, un service spécial rattaché au ministère des Finances. Un tel service pourrait s’occuper exclusivement de statistiques et d’évaluations. Il pourrait aussi formuler des recommandations afin que la politique puisse prendre des décisions en toute connaissance de cause.

La Chambre des salariés a récemment décrit les avantages fiscaux accordés à l’investissement immobilier comme un outil d’optimisation fiscale réservée aux contribuables les plus riches. Partagez-vous cette analyse ?

La politique devrait arrêter d’accorder des avantages fiscaux dont ne profitent, en dernier ressort, que les investisseurs immobiliers, et non ceux qui cherchent à se loger. Combiné à la déductibilité des intérêts d’emprunt, l’amortissement accéléré conduit à une défiscalisation complète des loyers. L’idée initiale était d’encourager les investissements dans l’immobilier afin de faire baisser les prix du logement. Manifestement, cette stratégie n’a pas fonctionné.

Cela fait des années que l’OCDE ou la Banque centrale du Luxembourg écrivent que ces dépenses fiscales alimentent la surchauffe des prix, en incitant encore plus les investisseurs à s’engouffrer dans le marché immobilier.

Jusqu’à cette année, cela n’a jamais vraiment fait l’objet d’un débat politique. L’amortissement accéléré a été introduit en 2000 avec un taux qui se situait alors à quatre pour cent. Même après la réforme de cette année, on dépassera ce taux initial : cinq pour cent jusqu’à un investissement d’un million d’euros. Un nouvel amortissement accéléré réservé aux investisseurs vient d’ailleurs d’être introduit pour les rénovations énergétiques : six pour cent sur neuf ans. En dix ans, un investisseur peut donc déduire de ses impôts soixante pour cent de la valeur de l’immeuble construit.

Vous ne semblez plus vraiment croire à une réforme de l’impôt foncier. Vous lancez donc une contre-proposition : une imposition des plus-values latentes. Comment un tel impôt fonctionnerait-il ?

Depuis les années 1960, on discute de l’adaptation des valeurs unitaires. Je pense qu’il sera très difficile d’avancer sur l’impôt foncier, qui reste tributaire de la sacro-sainte autonomie communale. Ma proposition est de recenser les terrains en friche et les maisons vides, et de dire à leurs propriétaires : « Si vous ne faites rien, on impose l’accroissement de la valeur de votre bien immobilier comme plus-value latente, soit au taux normal, soit au demi-taux global ». Cela se jouerait alors dans les différents dossiers fiscaux à l’ACD, au niveau des personnes physiques et au niveau des sociétés.

Les prix immobiliers connaissent une croissance annuelle de quelque dix pour cent par an. Certains propriétaires pourraient donc être forcés à vendre pour payer cet impôt sur les plus-values latentes. Est-ce que c’est ça l’idée ?

Oui, c’est l’idée. Même si, au moment où on vendra le terrain, la plus-value ne sera évidemment pas imposée une seconde fois. Nous avons besoin de ces terrains et de ces maisons laissées à l’abandon. Or, actuellement, les propriétaires n’ont aucun intérêt à vendre. Il faut un mécanisme de direction pour faire bouger les choses. Les propriétaires vont rapidement se faire la réflexion : « Il faut que je fasse quelque chose : Je paie tous les ans des impôts sur mes biens immobiliers sans rien en retirer ».

Dans le contexte de l’impôt foncier, on entend souvent que ce serait aux seuls « ganz Déck » de contribuer plus. C’est comme si tous semblaients favorable à la justice fiscale tant que cela ne touchera pas à leur fiche d’imposition. Mais qu’en est-il des revenus de la classe moyenne luxembourgeoise ?

Je trouve que la discussion n’est pas très sérieuse. Prenez l’argument de la grand-mère qui doit garder des terrains pour ses dix petits-enfants, ou qui sais-je. Il se trouve que d’autres personnes n’ont pas de terrains du tout. Alors s’attaquer à ceux d’en haut, c’est relativement simple : 99 pour cent de la population peuvent leur taper dessus. Mais des gens affluents, il y en a également parmi la classe moyenne. Et je pense qu’ils doivent, eux aussi, contribuer. Après, c’est une question d’équilibres à trouver. Par exemple jusqu’où pourra-t-on aller avec le taux marginal. En 1984, il atteignait 67,7 pour cent, si on inclut la majoration du fonds pour l’emploi et la surmajoration à charge des seules professions libérales. Aujourd’hui, le taux marginal est de 45,8 pour cent. Personnellement, je pense qu’on pourrait le relever. Après vient la question de comment configurer le barème ? Actuellement, le taux d’imposition atteint 41,7 pour cent dès un revenu annuel de 45 897 euros.

Vous plaidez pour un « impôt Corona ». Une idée qui rappelle la surtaxe sur les « bénéfices extraordinaires » réalisés pendant la guerre, votée en 1917…

… Un tel impôt fut également introduit au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale. On pourrait s’imaginer que les entreprises qui ont fait plus de bénéfices en 2020 que les années précédentes auraient à payer un impôt supplémentaire de par exemple cinq pour cent sur les bénéfices extraordinaires. Cela me semble une piste intéressante pour trouver de nouvelles recettes. Amazon est évidemment la firme qui saute aux yeux, mais on pourrait également songer aux supermarchés…

Déjà à l’idée d’introduire une taxe Gafa, le ministre des Finances, Pierre Gramegna, ne s’était pas montré très enthousiaste.

Je crois qu’il a déclaré que si une telle taxe sur les entreprises du numérique se décidait au niveau de l’OCDE, le Luxembourg serait prêt à y participer. Sous Joe Biden, les États-Unis veulent de nouveau s’engager au niveau multilatéral. Cela devrait faire monter la pression sur le Luxembourg pour certains dossiers fiscaux, et plus particulièrement pour la convention fiscale bilatérale qui nous lie aux États-Unis.

Vous êtes sceptique vis-à-vis de la revendication d’introduire un impôt sur les successions en ligne directe. Pourquoi ?

Du point de vue de la justice fiscale, j’approuve cette idée dans son principe. Mais différentes raisons pratiques me conduisent à avoir un avis plutôt négatif. Il faut savoir que le Luxembourg n’a jamais connu un tel impôt. Les discussions seront tellement virulentes qu’en fin de compte, elles n’aboutiront à rien. Même avec des montants exonérés très élevés, un impôt en ligne directe créerait des tensions au sein des familles. Les parents vont essayer de faire des donations à leurs enfants pour que, le jour où ils mourront, plus rien ne reste. Et quant aux personnes très fortunées, elles chercheront des voies pour contourner l’impôt, même si cela va s’avérer de plus en plus compliqué. Enfin, la sortie de capitaux va poser un défi pour les entreprises familiales.

Croyez-vous qu’il sera possible de créer un impôt sur la fortune qui fonctionne ? C’est-à-dire sans les lacunes qui en avaient fait un impôt qui ne rapportait presque rien : seulement 22 millions d’euros en 2005…

S’il y a la volonté politique, cela devrait être possible. Historiquement, c’est un des premiers impôts sur le capital que le Luxembourg a connu. Il faudrait commencer par l’immobilier qui constituait un des grands handicaps de l’ancien impôt sur la fortune tel qu’il a été aboli en 2006. Les biens immobiliers étaient calculés par rapport à leur valeur unitaire de 1941, c’est-à-dire qu’ils n’étaient quasiment pas imposés. Quant aux capitaux mobiliers, l’administration fiscale ne saisissait que ce que les contribuables voulaient bien déclarer. En fin de compte, beaucoup de richesses n’étaient donc tout simplement pas saisies.

Pour saisir l’ensemble d’une fortune, il faudrait donc abolir le secret bancaire, qui continue à s’appliquer aux résidents ?

Étant donné que le secret bancaire n’a plus d’importance pour la place financière (puisqu’on communique les données à l’étranger), je me dis qu’il serait temps de l’abolir également pour les résidents. Même l’ABBL n’y est plus tellement opposée... Et puis il faut arrêter de parler de « secret bancaire ». Ce terme provoque des crispations : Les gens s’imaginent que leur petit patrimoine sera épinglé sur la place publique, qu’ils deviendront des « glieserne Bierger ». Il faudrait plutôt parler d’accès du fisc aux données bancaires afin de pouvoir correctement faire l’imposition.

Croyez-vous qu’une banque au Luxembourg accepte encore de l’argent dont elle ne sait pas s’il est déclaré ? Sachant que la fraude fiscale est une infraction primaire au blanchiment, elles s’exposeraient à un risque…

Le secret bancaire est une des raisons pour laquelle un certain nombre d’étrangers fortunés sont venus au Luxembourg et y ont pris leur résidence principale. Un effet secondaire en est que, parce que ces nouveaux résidents sont tellement riches, ils poussent les prix immobiliers à la hausse.

Ces dernières années, vous êtes réapparu dans le débat public comme héraut de la justice fiscale. Le citoyen Heintz pensait-il des choses que le directeur Heintz ne pouvait dire ? Ou pour le formuler autrement : Avez-vous changé vos opinions depuis votre départ à la retraite en 2016, ou ne faites-vous que les exprimer pour la première fois ?

J’ai toujours eu la même opinion sur ces questions. Mais j’étais tenu par le devoir de discrétion et de réserve. En tant que directeur de l’Administration des contributions directes (ACD), je ne pouvais dire librement ce que je voudrais changer à la politique fiscale. Si mes opinions avaient été en contradiction avec celles du ministre des Finances, la seule conséquence aurait été de démissionner. Quand on remplit une fonction publique, et a fortiori celle de directeur de l’ACD, on ne peut exprimer publiquement ses opinions vers l’extérieur.

Les avez-vous exprimées en interne ?

Oui, on a émis beaucoup d’avis. Mais les avis des administrations fiscales sont confrontés à ceux d’autres personnes, par exemple du monde économique. C’était alors au gouvernement de trancher. Mais je dois dire que pour les dossiers vitaux… ou du moins relativement importants d’un point de vue des finances publiques, le gouvernement suivait ce que disait l’administration.

Et quand il s’agissait de fiscalité internationale ?

Je n’ai jusqu’ici jamais critiqué la pratique de « rulings ». Les autres pays auraient eu la possibilité de les contrecarrer. Ils auraient pu revendiquer leur droit d’imposition sur ces matières imposables. Dans les discussions internationales, nous avons toujours tenté de coopérer, peu importe le gouvernement en place.

Les circulaires sur les stock-options portent votre signature, pas celle du ministre des Finances. Même si on peut s’imaginer que vous avez agi sur ordre du ministre. Avez-vous hésité à les signer ?

On était conscient qu’il y avait des abus. Le régime des stock-options devenait de plus en plus connu, de plus en plus populaire. En 2012 puis en 2015, on a tenté de l’endiguer. Je dois dire que je n’étais pas d’accord : J’aurais préféré les abolir entièrement. Mais la décision a été prise au niveau gouvernement, quitte à ce que ce soit moi, en tant que directeur de l’ACD, qui ai dû publier les deux circulaires. Je les ai donc signées… en faisant un poing dans ma poche.

Vous intervenez dans le débat public en tant qu’expert en fiscalité. Mais où vous situeriez-vous sur l’échiquier politique ? La carte du CSV, que vous aviez prise en 1977, vous l’avez rendue en 2010.

Je dirais que j’ai toujours eu une sensibilité sociale, un sens de la justice. Ceux qui me connaissent savent qu’au sein du CSV, je me voyais toujours dans l’aile sociale plutôt que dans l’aile libérale économique.

Avez-vous eu des réactions à vos récentes propositions de la part du ministère des Finances ?

Non, rien jusqu’ici. En même temps, personne ne m’a contacté directement pour me dire que je ferais mieux de garder mes opinions pour moi.

Bernard Thomas
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