Der ehemalige Generalstaatsanwalt Robert Biever ist ein Mann der klaren Worte. Mit seiner Meinung hielt er während seiner Amtszeit nicht hintern Berg, ob das nun die Bommeleeër-Affäre betraf, die Frage der Unabhängigkeit der Justiz oder den von ihm sorgenvoll betrachteten Trend in Politik und Justiz, Grundrechte beim Kampf gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität aufzuweichen.
Auch in seinem letzten Aktivitätsbericht, den er am 30. März dieses Jahres an den Justizminister verschickte, nahm Biever kein Blatt vor Mund: Das Hauptproblem der Justiz sei der Richtermangel, schrieb er in seinem Vorwort ohne viel Umschweife. Weil in den vergangenen Jahren zahlreiche Richter in Pension gingen, den Elternurlaub nahmen oder den Job wechselten, seien zwischen acht und zehn Stellen durchschnittlich unbesetzt geblieben. Die Folge: Prozesse mussten verschoben werden, Verfahren zogen sich hin. Am Bezirksgericht Luxemburg dauern komplexere Zivilprozesse mittlerweile zwischen zwei und drei Jahren, vor dem Berufungsgericht verspäten sich Entscheidungen um bis zu 22,2 Monate, rechnete der damalige Generalstaatsanwalt vor. Das sei nicht mehr normal.
Ähnlich besorgt klang Bievers Nachfolgerin, Martine Solovieff, in einem Interview mit dem Luxemburger Wort: In der Hauptstadt kommen auf einen Untersuchungsrichter inzwischen pro Jahr 150 Fälle, insgesamt kämen jedes Jahr 3 500 Verfahren hinzu. Allein um die 2 500 anhängigen Strafsachen abzuarbeiten, sei ein ganzes Jahr nötig. Noch größer sei die Not in Diekirch, wo ein Untersuchungsrichter 250 Fälle jährlich bearbeiten muss. Gegenüber dem Lëtzebuerger Land wollte die neue Generalstaatsanwältin trotz der dramatischen Situation aber keine Stellung beziehen: Man sei dabei, mit dem Justizministerium die Problematik zu erörtern und wolle den Ergebnissen nicht vorgreifen, erklärte Justizsprecher Henri Eippers die momentane Zurückhaltung.
Zu wenige Richter bedeuten aber nicht nur verlängerte Verfahren und verspätete Entscheidungen. Sondern zudem Rechtsuchende, die lange auf ihr Urteil warten müssen, was ihr Leben stark beeinträchtigen und das Gemeinwesen gefährden kann. Höhere Aktenberge bedeuten zudem Übermüdung von Staatsanwaltschaft und Richtern, was nicht zuletzt die Qualität der Rechtsprechung in Frage stellt und das Vertrauen in den Rechtsstaat untergräbt.
Unvertretbar lange Gerichtsprozesse sind in Luxemburg kein unbekannter Missstand: Das Großherzogtum wurde in der Vergangenheit mehrfach vom Europäischen Menschenrechtsgerichtshof wegen überlanger Verfahrensdauer verurteilt, zwischen 1959 und 2014 17 Mal. Damit stellen überlange Gerichtsprozesse den häufigsten Grund für eine Verurteilung Luxemburgs durch die Straßburger Richter dar. In den Jahren 2007 bis 2009 wurde Luxemburg bis zu fünf Mal pro Jahr wegen Verstoß gegen Artikel 6 (Recht auf ein faires Verfahren) der Europäischen Menschenrechtskonvention verurteilt. In einem Fall dauerte ein Verfahren über zehn Jahre, eine zentrale Person war bis dahin noch immer nicht vom Untersuchungsrichter gehört worden.
Der Weckruf von Biever stieß beim grünen Justizminister auf offene Ohren. Bereits im Herbst vergangenen Jahres hatten Richter des Groupement des magistrats in Unterredungen mit dem Justizministerium auf die drastische Unterbesetzung hingewiesen. Der Hauptgrund für den Personalmangel ist Insidern seit langem bekannt: Die Zugangsbedingungen für das Richteramt sind zu hoch. So war es in vergangenen Jahren mangels geeigneter Bewerber nicht gelungen, alle offenen Stellen zu besetzen. Zudem lockt die Privatwirtschaft Rechtsexperten mit lukrativen Gehältern, so dass das hohe Sozialprestige, das traditionell mit dem Richterberuf verbunden ist, als Plus dagegen fast verblasst.
Der Justizminister entschied daraufhin, das Einstellungsverfahren für die Attachés de justice zu ändern: statt zwei Jahre Referendariat nur noch ein Jahr. Am 17. April stimmte das Parlament dem Vorhaben zu. Gerade rechtzeitig, um neue Stellengesuche entlang der gelockerten Zugangskriterien ausschreiben zu können. Inzwischen wurden 15 neue Attachés de justice eingestellt, insgesamt sind es nun 20. „Es ist das erste Mal seit vielen Jahren, dass wir unser Soll bei den Einstellungen wieder erfüllen“, freut sich Braz. Schon bald, so rechnet der Justizminister vor, sei die größte Richternot gelindert: Allein im nächsten Jahr sollen vier Richter in den Ruhestand gehen. Auf die freien Stellen rücken dann die Attachés nach. Dass die Personalnot den EGMR erneut auf den Plan rufen könnte, weil in Luxemburg Prozesse wieder zu lang dauern, hält Braz für übertrieben. „Die Entwicklung ist in den vergangenen Jahren eher positiv.“ Tatsächlich wurde Luxemburg, nachdem das Land zwischen 2007 und 2010 einen Negativrekord nach dem anderen aufstellte, seit 2011 nicht mehr vom EGMR wegen überlanger Verfahrensdauer verurteilt. Nur dieses Jahr gab es eine Verurteilung. Braz räumt ein, die Urteile vor einigen Jahren „waren für ein so kleines Land definitiv zu viele. Heute stehen wir viel besser da.“
Wer das Justizbarometer 2013 über Luxemburg liest, das im Auftrag der Europäischen Union erstellt wird, könnte auf den ersten Blick den Eindruck bekommen, die Personalnot sei ohnehin nicht so schlimm, wie von der Generalstaatsanwaltschaft beschrieben. Luxemburg lag nach Slowenien, der Tschechischen Republik und der Slowakei auf dem vierten Platz in der EU, was die Anzahl der Richter angeht: Auf 100 000 Einwohner kamen 2013 in Luxemburg 36 Richter, in Frankreich waren es gerade einmal elf. Auch bei den abgeschlossenen Verfahren schnitt Luxemburg auf den ersten Blick recht gut ab, bei der Anzahl der anhängigen zivil- und handelsrechtlichen Verfahren lag es 2013 auf Platz zwei in der EU, bei unerledigten Insolvenzverfahren im guten Mittelfeld und in verwaltungsrechtlichen Verfahren im unteren Drittel.
Doch die auf den Einwohnerzahlen basierenden EU-Statistiken sind mit Vorsicht zu genießen, denn die Angaben zu Luxemburg sind unvollständig und zudem geben die Daten die Realität nur verzerrt wieder: Zu den rund 563 000 Einwohnern kommen hierzulande täglich 167 000 Grenzgänger hinzu. Dass sich da nicht jeder immer korrekt verhält und auch mal die Gerichte beschäftigt, ist eine Tatsache. „Dass wir tagsüber 35 Prozent mehr Menschen im Land haben, wirkt sich selbstverständlich auf das Justizwesen aus“, bekräftigt Félix Braz.
Doch nicht nur bei der Personalpolitik ist das Ministerium um mehr Effizienz bemüht. Generalstaatsanwältin Martine Solovieff hatte selbst darauf hingewiesen: Ebenso wichtig wie eine personelle Verstärkung seien ein effizienter Justizapparat, besser organisierte Abläufe, straffere Verfahren. So gibt es die Möglichkeit, dass sich Richter und Tatgeständige auf eine Art Vergleich einigen, ohne einen herkömmlichen Gerichtsprozess. Anwälte warnen zwar davor, durch schnellere Verfahren könnte die Verteidigung Schaden nehmen. Tatsache ist aber, dass einvernehmliche Vergleiche die Gerichte deutlich entlasten. In Diekirch werden geringfügige Strafsachen, wenn der Schaden für alle Beteiligten nicht so groß ist, eingestellt oder „anderweitig geregelt“, wie es Generalstaatsanwältin Solovieff ausdrückt. Aufwandserleichterungen soll auch die geplante Familiengerichtsbarkeit bringen, die erlauben wird, Familienstreitsachen vor einem Richter statt vor mehreren (Familie, Vormundschaft, Jugend) auszutragen. „Die Qualität der Verfahren bleibt dabei erhalten“, verspricht der Justizminister.
Braz hat noch einen Trumpf im Ärmel: Er hat, in Ansprache mit der Generalstaatsanwaltschaft, keinen anderen als Robert Biever damit beauftragt, zu prüfen, welche weiteren Modernisierungen in der Justiz denkbar wären. Biever, der das Justizministerium auch nach seinem regulären Ausscheiden bei anderen Themen berät, soll dafür laut Braz „alle Bereiche durchleuchten“. Man darf gespannt sein, mit welchen Vorschlägen der gewiefte Jurist kommen wird. Auf jeden Fall hat seine Berufung den Vorteil, dass Biever nicht nur den Betrieb und die Abläufe ausgezeichnet kennt: Er kann einschätzen, wie die Richterschaft tickt, was nicht unwichtig ist.
Der Justizapparat gilt traditionell als schwerfällig und die richterliche Unabhängigkeit ist ein hohes Gut. Entsprechend delikat und schwierig sind mitunter Reformen. Luxemburg hat teilweise erheblichen Nachholbedarf. Deutschland stand ebenfalls viele Jahre wegen überlanger Ermittlungen und Prozesse in der Kritik der Straßburger Richter. Nach wiederholten Verurteilungen des EGMR führte die Bundesregierung 2011 schließlich ein Gesetz ein, das es Klägern erlaubt, bei überlangen Verfahren ein Gericht rügen zu lassen. Wird die Rüge ausgesprochen, kann eine Entschädigung in Höhe von 100 Euro pro Monat geltend gemacht werden. Rechtexperten streiten darüber, was die Maßnahme bringt: Anwälten ist die Entschädigungssumme zu niedrig, um wirklich abschreckend zu wirken, zumal sie extra eingeklagt werden muss. Richter wiederum kritisieren, dass das Gesetz nur zu mehr Gerichtsverfahren führe. Ob solch eine Maßnahme für Luxemburg überhaupt Sinn macht, ist daher unklar. Aber der Justizminister ist offen: „Ich habe Robert Biever damit beauftragt, alles zu prüfen.“
Mehr Effizienz könnte noch ein anderes Projekt bringen: Paperless Justice soll eines Tages dazu beitragen, dass sämtliche Gerichtsunterlagen, verfahrensrelevante Korrespondenzen, Briefe und Akten in digitalisierter Form vorliegen und so ohne viel Aufhebens an die beteiligten Parteien verschickt werden können. Natürlich gegen unerlaubte Zugriffe gesichert. Die Digitalisierung lässt sich der Staat etwas kosten: Für 2016 sind Ausgaben von 3,5 Millionen Euro geplant; insgesamt soll das mehrjährige Projekt, dessen Details der Justizminister in den nächsten Monaten der Öffentlichkeit vorstellen will, mit rund 30 Millionen Euro zu Buche schlagen.
Mit der Digitalisierung ließe sich vielleicht noch ein weiteres hartnäckiges Problem des Luxemburger Justizwesens lösen: Die Statistiken der unterschiedlichen Gerichtsbarkeiten sind nicht alle harmonisiert, die Lektüre der Tätigkeitsberichte nicht nur für Außenstehende schwer verdaulich, zumal viele Informationen fehlen. Manche Daten werden gar nicht erhoben, wie es scheint. In europäischen Statistiken fallen jedenfalls immer wieder Lücken auf, weil für Luxemburg Angaben fehlen. Kriminologen, Anwälte, Journalisten beklagen seit vielen Jahren, dass es keine detaillierten Daten zur Rechtspflege, über Verurteilungen, Täterprofile, Haftdauer, Zuchtmittel und Erziehungsmaßnahmen, Rückfallquoten, aber auch Disziplinarverfahren, Einsprüche, et cetera gibt. Das ist für eine moderne Justiz, die in einer Demokratie eigentlich der Gesellschaft dient, nicht selten aber ein eher absolutistisches Gebaren an den Tag legt, ein Armutszeugnis. In den vergangenen Jahren ist diesbezüglich viel geschehen, auch weil einige Engagierte die Modernisierung und Öffnung hartnäckig vorantreiben, sowie dank eines professionellen, effizient arbeitenden Justizsprechers. Doch manche Richter mögen es bis heute nicht, wenn ihnen kritisch auf die Finger geschaut wird.