Doppelbesteuerungsabkommen

Ist Reden Silber, Schweigen Gold?

d'Lëtzebuerger Land du 02.07.2009

Steuerberater und Finanzexperten plagt derzeit die Ungeduld. Sie möchten gerne wissen, wie die abgeänderten Doppelbesteuerungsabkommen (DBA), die Budgetminister Luc Frieden in einem Tempo, vergleichbar mit dem der schnellsten Maus von Mexiko, unterzeichnet hat, in nationales Recht umgesetzt werden. Manche sehen eine Unvereinbarkeit von Artikel 26 (5) der OECD-Modell-Konvention, der besagten DBA beigefügt wird, mit den bestehenden Luxembuger Gesetzen und fragen sich, ob die Bankiers dadurch riskieren, sich strafbar zu machen. Diese Woche hat Frieden seine Unterschrift unter eine Anpassung des DBA mit Finnland gesetzt, das nun ebenfalls alle Artikel der Modellkonvention der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) umsetzt. Es ist das achte Abkommen, das Frieden seit dem März-Bekenntnis zu den OECD-Standards und damit dem Informationsaustausch auf Anfrage, verhandelt und unterschrieben hat. Es fehlen demnach noch vier, damit Luxemburg sein Soll erfüllt hat und von der grauen Liste der nicht-kooperativen Länder, aka Steuerparadiese, gestrichen werden kann. 

Bislang knausert Frieden, durch Wahlkampf und Koalitionsverhandlungen zeitlich in Bedrängnis, mit Informationen über den genauen Inhalt der verhandelten Vertragsänderungen.  Er wollte – zwei Tage vor den Wahlen – während der letzten Sitzung der parlamentarischen Finanzkommission, zum Unmut der Mitglieder, keine Angaben darüber machen, wie diese in nationales Recht umgesetzt werden sollen. Genau da aber „zwickt es“ nach Meinung mancher Experten noch erheblich. Artikel 26 (1) der OECD-Modellkonvention sieht vor, dass die zuständigen Behörden der Vertragsstaaten Informationen austauschen, die zur Ausführung des Abkommens oder der heimischen Steuergesetzgebung voraussichtlich relevant sind. 

Das heißt aber nicht, so Absatz (3), dass ein Land in Ausführung der Bestimmung gezwungen werden kann, das eigene Gesetz oder administrative Praxis zu missachten oder ein Berufgeheimnis zu verletzen. Ursachen, so steht es im vielzitierten Absatz (5), die jedoch nicht als Vorwand dienen können, um die Herausgabe von Daten an den Vertragspartner zu verweigern, nur weil sie im Besitz einer Bank oder anderer Finanzinstitutionen sind. Genau deswegen lamentiert die Finanzgemeinschaft seit Friedens Ankündigung über die „Verwässerung des Bankgeheimnisses“. Andere sehen sich dem Risiko ausgesetzt, in Handschellen abgeführt zu werden. Laut Artikel 458 des Luxemburger Strafgesetzbuches nämlich darf sich ein Bankier auf die Gefahr hin, sich strafbar zu machen, keine Anfragen über Kundendaten beantworten. Auch wenn diese von öffentlichen Anstalten stammen. 

Dazu kommt, dass die Luxemburger Steuerverwaltung überhaupt kein Recht dazu hat, Datenanfragen an Kreditinstitute oder andere Akteure der Finanzbranche zu richten. So steht es explizit im 1989 eingeführten Artikel 178bis der Abgabenordnung. Daher wird nun allseits spekuliert und beratschlagt, wie dieser Widerspruch zwischen bilateralen Verträgen auf Staatenebene und nationalen Gesetzen bei der Umsetzung der Abkommen am besten zu lösen ist. 

Jean-Jacques Rommes, Direktor der Bankenvereinigung ABBL, sieht eine ganz einfache Lösung: „Das internationale Recht – und dazu gehören die Doppelbesteuerungsabkommen – hat Vorrang gegenüber nationalen Gesetzen“, sagt er kurz und bündig. Demnach würden die OECD-Bestimmungen die Bankiers von ihrer Schweigepflicht entbinden und es der Steuerverwaltung erlauben, auf Nachfrage von DBA-Partnern Daten bei Banken anzufordern. Andere, die nicht genannt werden wollen, bezweifeln hingegen, dass eine internationale Norm Bestimmungen des Strafgesetzbuches aufhebt, und finden: „Der Bankier steht derzeit ziemlich im Regen.“ Was ist nun Gold, Reden oder Schweigen?

Kniffelig ist die Situation auch deshalb, weil die Bankiers zwar wenig erpicht darauf sind, sich von der Polizei abführen zu lassen, sich aber dagegen sträuben, dass die Knebel im Strafgesetz ganz aufgehoben werden. Ebensowenig wie sie wollen, dass die Abgabenordnung umgeändert wird, um der Steuerverwaltung prinzipiell das Recht auf Nachfragen einzuräumen. „Das würde ja allen möglichen Nachfragen Tür und Tor öffnen“, sagt einer. „Auch aus Ländern, mit denen man entweder kein Abkommen hat oder wo man sich nicht wirklich darauf verlassen kann, dass das Steuergeheimnis gewahrt wird“, so ein anderer. „Man muss sich auch bewusst sein, was die Weitergabe derartiger Informa-tionen zur Konsequenz haben kann. In China steht auf Steuerbetrug die Todesstrafe“, fügt er hinzu. 

Dass Frieden bei der Umsetzung der Abkommen auf eine Umänderung der nationalen Gesetze zurückgreifen wird, ist aber ohnehin eher unwahrscheinlich. Weshalb würde er sonst, seit die internationale Gemeinschaft im Verbund gegen vermeintliche oder tatsächliche Steuerparadiese vorgeht, immer wieder predigen, den Austausch von Steuerinformationen werde Luxemburg ausschließlich im Rahmen von bilateralen Abkommen regeln? Das muss er natürlich auch – wie sonst würde er vor seinen europäischen Amtskollegen rechtfertigen können, dass Luxemburg nicht zum automatischen Informationsaustausch übergeht, obwohl die Mehrheit von ihnen davon überzeugt ist, dass die Bedingungen für eine Beendigung der Übergangszeit und damit der Quellensteuer erfüllt sind? Doch jene, die sich derzeit um das Strafgesetzbuch sorgen, haben wahrscheinlich vergessen, dass die Luxemburger Banken sich bereits vor Jahren bereit erklärten, das Bankgeheimnis im Auftrag des US-amerikanischen Fiskus zu brechen, indem sie als qualified intermediaries Steuern eintreiben. Wahrscheinlich ist bei der Umsetzung also  eine Verfügung, welche die Bankiers explizit gegenüber Vertragspartnern von der Schweigepflicht entbindet.

Auch in Österreich, das genau wie Luxemburg im März ankündigte die OECD-Standards über den Austausch von Steuerinformationen zu akzeptieren, debattiert das Parlament derzeit intensiv über die Umsetzung dieses Vorhabens in nationales Recht. Dort hat das Bankgeheimnis Verfassungsrang, dementsprechend kontrovers werden die Debatten darüber geführt, wie und in welchem Maß das Bankgeheimnis verwässert oder aufgehoben wird. Vor allem die österreichischen Grünen befürworten radikale Lösungen, damit das Land nicht alsbald wieder auf der internationalen Bühne als Steuerparadies vorgeführt werde. Finanzminister Josef Pröll holte sich am Dienstag im Regierungsrat grünes Licht, um mit sieben Ländern, darunter Luxemburg, über DBA zu verhandeln. Dass die Mitglieder der Allianz der Bankgeheimnis-Staaten, die sich sonst durch starken Zusammenhalt auszeichnet, jetzt jeder für sich verhandeln, auch das macht Insidern Sorgen. Wenn Österreich und die Schweiz sich auf größere Zugeständnisse einlassen als Luxemburg, muss Luxemburg dann später wiederum nachziehen, sich den von den Konkurrenten etablierten Normen anpassen?

Solche Überlegungen sind nicht aus der Luft gegriffen. Einige Experten würden es befürworten, wenn in der Praxis nachher nicht die Steuerverwaltung direkt bei den Bankiers nachfragen würde, sondern man – das lassen die OECD-Standards zu – einen Richter zwischenschalten würde. Das Argument: Dann würde es dem Richter zufallen zu prüfen, ob der jeweilige Antrag auf Amtshilfe und der dahinterstehende Verdacht gerechtfertigt ist oder nicht  und die Daten herausgegeben werden müssten oder nicht. Das würde auch dem jeweiligen Bankier den Entschluss zur Datenfreigabe erleichtern. 

Doch Insider sehen diesen Weg nicht mehr als gangbar. Weil sich Luxemburg gegenwärtig vorwerfen lassen muss, je nach Falllage auf den Gang zum Richter zu bestehen, während die Schweiz und Österreich auch einmal darauf verzichten, sich flexibel zeigen und einfach Amtshilfe leisten. Sollte Luxemburg also jetzt  den Ablauf des Informationsaustausches auf Anfrage so gestalten, dass auch hier automatisch ein Richter zwischengeschaltet würde, würde dies nach außen sehr deutlich signalisieren, dass man sich nur mit viel Widerwillen auf die OECD-Standards einlässt. Einmal davon abgesehen, dass „die zuständigen Behörden“ in den bereits verhandelten Abkommen nicht unbedingt als „Gericht“ definiert sind, diese Möglichkeit also gar nicht mehr besteht. 

Wenig begeistert sind andere Akteure zudem darüber, dass das Abkommen mit den USA den amerikanischen Behörden die Möglichkeit gibt, Anfragen zum laufenden Steuerjahr, also 2009, zu stellen, sie beschweren sich darüber, dass „Retroaktivität in Steuersachen“ ein Unding sei. Doch regierungsnahe Quellen versichern, dass der 1. Januer 2009 als Stichdatum ein Kompromiss ist, die Amerikaner eigentlich viel weiter zurück in die Vergangenheit forschen wollten. Zudem hielt sich Frieden bislang mit Erklärungen zurück, wie er die so genannten fishing expeditions verhindern will. Ein begründeter Verdacht, auf dessen Basis ausländische Steuerbehörden beim Fiskus Informationen beantragen können, müsse wohl Namen von Kontoinhaber und Bank, bei der Konten geprüft werden sollen, enthalten. Doch was den begründeten Verdacht tatsächlich ausmacht, ist beispielsweise nicht direkt in den aktualisierten Abkommen mit den USA und Frankreich enthalten, die dem Land vorliegen, sondern separat durch einen échange de lettres geregelt. 

Parlamentarier wie ungeduldige Steuerexperten werden sich noch gedulden müssen, bis der Finanzminister in spe, Luc Frieden, die Umsetzung der neuen Abkommen lanciert und Gesetzesvorlagen im Parlament hinterlegt. Von einem Omnibusgesetz für alle zwölf Abkommen war die Rede, dabei glaubt Frieden eigenen Aussagen zufolge selbst nicht daran, dass die Verhandlungen mit Deutschland vor November oder Dezember abgeschlossen sein werden. Allzu lange sollte er sich damit aber nicht Zeit lassen, denn bei der OECD beginnen bereits die Überlegungen darüber, wie man die Umsetzung der Standards künftig prüft und bewertet. Es dürfte nicht allzu lange dauern, bis nicht mehr nur die Unterzeichnung von zwölf Abkommen, sondern deren Ratifizierung als Bewertungskriterium braver Schüler gilt. Und sogar dies könnte auf die Dauer nicht ausreichen. Denn, sollte beispielsweise der amerikanische Fiskus, den Namen der Bank kennen müssen, wo der Steuerfluchtverdächtige ein Konto besitzt, damit die Luxemburger Kollegen dem Antrag auf Amtshilfe stattgeben, dürfte das Kritikern im In- und Ausland fast wie ein schlechter Witz vorkommen. Wenn die US-Steuerbeamten diese Information schon haben, wozu müssen sie denn noch die Luxemburger um Hilfe bitten?

Michèle Sinner
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