Stratégie de négociation du gouvernement

Entre exceptions et taux réduits

d'Lëtzebuerger Land du 11.03.1999

Plus d'onze mille emplois menacés à Londres et à Luxembourg, la mise en place d'un système ingérable car trop compliqué, un fort risque de délocalisation du marché des euro-obligations hors de l'Union européenne... Le scénario dressé par une étude commanditée par la Fondation Edmond Israel sur le projet de directive européenne sur l'imposition des revenus d'épargne est sans équivoque. Si elle était appliquée telle que proposée, la directive n'échouerait pas seulement dans ses objectifs et endommagerait la position des centres financiers de l'Union européenne, mais en plus, elle serait contraire à l'esprit du marché unique et la libre circulation des capitaux. 

Avec ces conclusions, l'étude réalisée par le think-tank parisien Prométhée suit largement les argumentations du gouvernement britannique et des lobbies représentant le marché des euro-obligations. À Londres, que ce soit à Whitehall ou dans la City, on est donc d'accord pour estimer que le marché des euro-obligations devrait être exclu du champ d'application de la directive. Un sujet qui est aussi d'intérêt pour le Luxembourg puisque la place financière ne s'est pas seulement construite à partir des années 60 sur les euro-obligations, mais poursuit toujours ses activités dans les emprunts internationaux. Et pourtant, Jean-Claude Juncker refuse de jouer son rôle d'allié naturel de Londres dans le combat contre la directive du commissaire européen Mario Monti. 

Le calme avant 

la tempête

Ces dernières semaines, on ne parle presque plus de l'harmonisation européenne des revenus de capitaux. Bien que la présidence allemande avait annoncé vouloir en faire une priorité - comme d'ailleurs déjà en 1994 - la préoccupation principale de l'Union européenne est pour l'instant l'Agenda 2000. La partie n'est toutefois que remise.

Si l'arrivée de la monnaie unique a sans doute donné à l'harmonisation fiscale une nouvelle dimension, celle-ci est en fait avant tout un corollaire de la libre circulation des capitaux, mise en place dans l'Union européenne par une directive de 1988. Le premier projet d'introduction d'une retenue à la source des impôts sur les revenus de l'épargne date donc logiquement de la même époque, 1989. Le taux prévu était de quinze pour cent. C'étaient ironiquement les Allemands qui ont scellé le destin de cette première tentative. Ils estimaient en effet que le taux était trop élevé. L'année précédente ils avaient introduit - et rapidement aboli - une retenue à la source de dix pour cent.

Le sujet était réapparu au cours des présidences belge et allemande de l'Union européenne de 1993 et 1994. Il fallait finalement attendre la présidence... luxembourgeoise pour que le débat se débloque. Acceptant qu'une harmonisation sera à la longue inévitable, Jean-Claude Juncker a préféré se lancer dans l'aventure alors qu'il était lui-même aux commandes. Ainsi, l'accord obtenu lors du Conseil des ministres de l'Économie et des Finances (Écofin) du 1er décembre 1997 invite la Commission non pas à soumettre aux ministres une proposition sur l'harmonisation mais deux: une première sur l'imposition des revenus de l'épargne, et une deuxième sur la fiscalité des entreprises. En créant une jonction entre les deux sujets, le Luxembourg a voulu éviter qu'on se mette trop vite d'accord sur une mesure dont souffrirait en premier lieu l'économie grand-ducale, sans que les autres ne doivent eux aussi laisser l'une ou l'autre plume. 

La proposition de directive de Mario Monti, présentée le 20 mai 1998 au Conseil Écofin, se différencie en plusieurs points de celle de 1989. Le plus visible est bien sûr le taux de retenue: au moins vingt pour cent contre quinze il y a dix ans. La directive prévoit aussi un "modèle de coexistence" de deux systèmes. Le premier, qui répond aux désirs du Royaume-Uni, prévoit une notification des autorités du pays de résidence de la personne soumise à l'impôt. Le second, préféré par le Luxembourg - secret bancaire oblige -, prévoit la retenue à la source d'un impôt sur les revenus de l'épargne, sans notification. 

Cet impôt n'aurait toutefois pas de caractère "libératoire". C'est-à-dire que, même après l'harmonisation, l'épargnant allemand dont les impôts sur ses revenus d'un compte luxembourgeois sont retenus à la source au Luxembourg, devra néanmoins déclarer ces revenus en Allemagne. Le cas échéant, il devra alors payer des impôts supplémentaires puisque le taux allemand est, avec trente pour cent, plus élevé que celui contenu dans la directive européenne. Les revenus visés sont exclusivement les paiements d'intérêts à des particuliers résidents dans un autre État membre de l'Union européenne. Les dividendes sur actions ou encore les plus values lors de la vente de titres ne tombent pas sous le champ d'application. Les investisseurs institutionnels, imposés sur leurs bénéfices, en sont exemptés de même.

En ce qui concerne le système de retenue à la source, la directive prévoit que cette tâche revient à l'agent payeur et donc à l'institution (a priori une banque) qui verse les intérêts aux particuliers. Cette technique a l'avantage de rendre l'impôt incontournable. Ce qui n'est pas le cas avec celle de retenue par le débiteur (l'émetteur d'une obligation, par exemple). Ce système existe en Suisse, pays qui, comme on aime bien le rappeler au Luxembourg, frappe les investisseurs d'une retenue à la source de 35 pour cent. Cet impôt ne touche toutefois que les débiteurs établis en Suisse. Si les banques helvétiques ne s'en plaignent pas trop, c'est surtout dû à la relative facilité à contourner le système. Il suffit en effet d'établir comme débiteur une société hors de la Confédération. Ce qui est d'ailleurs une des explications pourquoi les fonds d'investissement des banques helvétiques sont domiciliés... au Luxembourg.

Position délicate

Si le Luxembourg refuse donc de suivre la position du Royaume-Uni, c'est surtout dû au fait que les euro-obligations ne sont qu'un parmi ses nombreux soucis. Car la directive s'attaque à toutes les activités de la place financière: pour les eurobonds, il faudrait une exemption; les représentants de l'industrie des fonds d'investissement réclament la même chose pour leurs produits - et sont d'ailleurs confiants de l'obtenir. En même temps le gouvernement se doit de négocier un taux d'imposition bas afin de préserver au plus possible l'activité de private banking, et finalement il exige que la directive Monti n'entre en vigueur qu'après que des dispositions similaires soient aussi adoptées au niveau de l'OCDE. 

Pas nécessairement la position de négociation la plus prometteuse, alors que le Grand-Duché a aussi - même s'il est loin d'être le seul - l'une ou l'autre construction juridique à défendre dans le dossier de la fiscalité des entreprises. À force de pousser l'ensemble de ces revendications avec la même vigueur, tout en répétant à tous ceux qui veulent l'entendre qu'on est en principe en faveur d'une harmonisation, le Luxembourg risque de rappeler à ses partenaires européens le faux-pas "tactique" de Jacques Poos suite à l'accord de décembre 1997. 

Plutôt donc que de suivre le Royaume-Uni dans sa voie d'opposition frontale sur le seul point qui gène vraiment la City, le Luxembourg préfère une position de négociation plus subtile. D'autant plus que Londres préfèrerait en fait que la directive se limite à une notification entre les différentes administrations fiscales et fait peu de cas du secret bancaire. Or ce dernier est considéré au Luxembourg comme la pierre angulaire de la place financière.

Devant l'International Bankers Forum Luxembourg (IBF), le ministre du Budget s'est toutefois voulu diplomate. "Si nous n'avons pas soutenu la position britannique, expliquait Luc Frieden, c'est parce qu'on nous a pas encore invité à le faire." Le Luxembourg comprendrait les propositions de Londres, reproche toutefois au gouvernement de Sa Majesté de ne vouloir parler que des euro-obligations. Or, pour la place financière grand-ducale, les organismes de placement collectif (OPC) représentent aujourd'hui une activité bien plus importante. Un soutien luxembourgeois à la position de Londres se fera donc probablement qu'en échange à un appui britannique à l'exemption de l'impôt communautaire des Sicav et autres fonds de placements communs.

Quant au taux d'impôt jugé acceptable par le Luxembourg, il dépendra beaucoup du champ d'application de la directive. Luc Frieden expliquait ainsi devant l'IBF que le Grand-Duché refuserait aussi longtemps de discuter du taux tant que le périmètre d'application n'est pas défini. Un avis intéressant à ce sujet est venu fin janvier du ministre des Finances belge, Jean-Jacques Viseur, un homme moins porté sur les déclarations fracassantes que ses homologues des pays voisins, Luxembourg inclus. "Nous préférons un taux bas, qui correspond à une réalité, à un taux élevé, mais avec 36 exceptions", expliquait ainsi Viseur. "Je suis donc disposé à aller à dix pour cent si on peut couvrir tous les produits, et englober les îles anglo-normandes et avoir un accord avec la Suisse", poursuivait le ministre belge tout en précisant qu'il s'agit d'une opinion personnelle. 

Directive inévitable

L'introduction d'une retenue à la source sur les revenus d'épargne est entre-temps acceptée comme inévitable au Luxembourg. Même si cela risque de prendre encore l'une ou l'autre année. La présidence allemande de l'Union européenne a ainsi déjà remis le dossier à ses successeurs finlandais. La Commission prépare une nouvelle mouture du texte pour le Conseil Écofin de décembre 1999. Du côté de la fiscalité des entreprises, les discussions progressent certes sur le "code de bonne conduite", mais il n'existe même pas de projet pour une directive contraignante, telle qu'exigée par le Luxembourg. 

Différencier dans les négociations champ d'application et taux de retenue est toutefois artificiel. "Il s'agit d'un tout", reconnaît ainsi Luc Frieden. Dépendant de la marge de négociation, le Luxembourg peut soit préférer un taux bas sans exemptions - sous condition toutefois que le système proposé soit simplifié - soit un taux plus élevé mais assorti d'exceptions pour les eurobonds et les OPC. Une autre priorité sera de déclarer la retenue à la source libératoire.

Selon les modalités spécifiques de la directive, une harmonisation européenne pourrait se révéler par certains aspects bénéfique pour la place. Les banques perdront sans doute l'un ou l'autre client. La réglementation européenne permettrait cependant de renforcer la crédibilité et l'image de marque du Luxembourg. Pour nombre de ses activités, la place financière dépend d'ailleurs d'une harmonisation européenne. C'était le cas pour les OPC, la libre circulation des capitaux ou encore l'assurance-vie. Et ce sera de nouveau le cas si les projets luxembourgeois relatifs aux fonds de pensions et au commerce électronique veulent connaître un succès similaire. 

La retenue à la source d'impôts sur les intérêts héberge toutefois un autre danger. Ainsi, en cas de notification, c'est l'État de résidence de l'investisseur qui empoche les impôts. En cas de retenue à la source toutefois, l'argent revient à l'État dans lequel se trouve l'agent payeur. Certains partenaires européens pensent déjà à un système par lequel, par exemple, le fisc allemand recevrait de la part de ses collègues luxembourgeois tous les impôts payés au Grand-Duché par des résidents allemands. Si de telles idées se concrétisaient, les négociations qui s'en suivraient laisseraient celles sur l'impôt sur les intérêts sans doute apparaître comme un jeu d'enfant.

Jean-Lou Siweck
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