Paperless Douanes et Accises

Les surcoûts d’une bureaucratie sans papier

d'Lëtzebuerger Land du 20.03.2008

Première dans l’histoire du financement de projets publics. Un des plus gros chantiers informatiques engagés  par l’État fera l’objet d’un projet de loi. Et ce n’est pas par choix que le gouvernement y procède mais par obligation, sous l’aiguillon des inspecteurs des finances qui veillent sur le bon usage des deniers publics. Plus question de fractionner les investissements pour ramener les dépenses sous la barre des 7,5 millions d’euros qui ne requière pas un examen de passage devant la Chambre des députés. Fini le temps des rallonges. Le conseil de gouvernement a approuvé, sous la pression de l’Inspection générale des Finances et de la direction du contrôle financier, le 29 février dernier le projet de loi relative au financement « d’une solution informatique permettant la création d’un environnement sans support papier pour la douane et le commerce ». 

Le (vieux) chantier est plus connu sous le nom de code de « Paperless Douanes et Accises – PLDA ». Il recouvre l’automatisation et l’interopérabilité du système douanier et devrait faciliter, sous cet angle, la vie des entreprises luxembourgeoises qui, compte tenu de la taille du pays, vivent presque toutes des opérations d’import-export, et garantir « l’attractivité et la compétitivité de l’économie nationale ». Ce qui vaudra bien les 50 millions d’euros que le projet devrait coûter au total, estimation que l’Administration des Douanes et Accises elle-même fait du coût total du projet ? Officiellement, l’enveloppe tournera autour des 35 millions d’euros. Mais cette somme ne couvre pas les dépenses déjà effectuées dans le cadre du chantier Paperless, engagé depuis trois ans et dont la première phase opérationnelle a démarré en juillet 2007, ni les probables débordements des dépenses. Les compteurs des firmes informatiques appelées à mettre en place des systèmes particulièrement voraces en heures de travail tournent rapidement. L’addition finit toujours par être plus salée que ce qui avait été anticipé. La règle vaut tant pour le secteur public que pour le privé. 

L’ambition de faire du Luxembourg, via l’aéroport de fret, une plate-forme logistique « intercontinentale » serait à ce prix. Il s’agit d’ailleurs de la plus lourde dépense informatique que le gouvernement ait jamais engagée. Son approbation par les députés était donc une étape presque obligée, ce qui n’enlève rien à la sensibilité du sujet. Des raccourcis faciles amènent déjà les mauvais coucheurs à assimiler Paperless à l’expérience désastreuse d’e-Go, un système de billetterie automatique dans les transports publics qui fut un gaspillage d’argent public.    

On ignore encore si le projet de loi, qui devait être déposé ces prochains jours au greffe de la Chambre des députés, évoque le devis initialement prévu en 2004 pour Paperless qui n’atteignait pas les 7,5 millions d’eu­ros. Fin 2004 en effet, un marché de gré à gré était signé entre l’Administration des Douanes et Accises et la firme SAP, qui s’était associée pour la circonstance au consultant Deloitte. Montant du contrat : 7,457 millions d’euros. Juste en dessous de ce que le seuil prévoit pour engager un projet de loi et tout le tintouin. Il est probable qu’avec le recul de trois ans, les douaniers aient eu à regretter cette option opaque du marché de gré-à-gré. À l’heure actuelle, la première phase de Paperless n’est pas entièrement opérationnelle et le devis a explosé. « Surcoût il y a », a dû reconnaître une source proche du dossier. Le dépassement, rassure cette source, n’atteint pas le double de ce montant initial. On respire.

La cause principale du « surcoût » est à mettre sur le compte des heures de travail supplémentaires facturées par le prestataire informatique privé. Les promesses que firent miroiter à l’administration les commerciaux de la firme informatique ne furent pas à la hauteur des prestations fournies par l’équipe technique dédiée à l’implémentation de Paperless dans sa première mouture, fait-on savoir. Les relations entre l’administration et la firme SAP se sont tendues au cours des derniers mois. « Les relations de travail sont très compliquées », reconnaît d’ail­leurs un proche, qui ne cache pas son ras-le-bol. « Nous sommes, ajoute-t-il, en position de faiblesse ». L’administration ne dispose pas des ressources en interne suffisantes, malgré le renfort des équipes du centre informtique de l’État, pour encadrer des projets de l’envergure de Paperless.

Une réunion a eu lieu début mars avec la direction de SAP en Belgique pour tenter d’arrondir les angles. Contactée par le Land, la firme n’a pas répondu à nos sollicitations. Les relations se sont envenimées à un point tel que l’Administration explorerait sérieusement la piste d’un abandon pur et simple de la plate-forme SAP. Il faudra toutefois attendre que tout le système soit mis en place, c’est-à-dire fin 2008, début 2009, avant de songer à renvoyer la firme dans ses quartiers.     

Les heures sup facturées ne sont pas exclusivement la cause du gonflement du devis. Car, des fonctionnalités nouvelles sont venues se greffer au système initial, notamment la surtaxe automobile, pour en alourdir la facture. Une responsabilité qui incombe lourdement aux décideurs politiques qui ne mesurent pas toujours les conséquences financières de leurs actes, fait-on savoir dans l’entourage des douaniers.  

Le sujet étant politiquement sensible, le gouvernement a donc pris le soin d’envelopper le projet Paperless dans l’emballage bling-bling de la nouveauté, de surcroît imposée par la machine bureaucrate communautaire plus connue pour produire du papier que pour en supprimer : « La mise en place du système, justifie un communiqué du Service information et presse du 29 février, constitue la base de l’implémentation des fonctionnalités prévues  par la décision (…) du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce et la décision (…) du 16 juin 2003 relative à l’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises ». 

Outre les effets positifs qui seront induits sur l’économie (réduction des contrôles douaniers, amélioration des procédures de dédouanement, réduction des formalités administratives), Paperless devrait aussi apporter sa pierre « au combat contre la fraude, la criminalité organisée et le terrorisme ». À ces nobles causes, qui justifieraient à elles seules les lourds efforts financiers du gouvernement, se greffent des objectifs de protection des intérêts financiers, de propriété intellectuelle et de patrimoine culturel. Les enjeux vont toutefois bien au-delà de considérations sécuritaires ou même financières, même si la nouvelle plate-forme informatique coûtera cher aux contribuables. Le projet de loi devrait en effet ouvrir un débat de fond sur la manière dont le gouvernement voit le développement de son appareil administratif ainsi que le déploiement d’informaticiens dans les différents services publics. Le personnel informatique est actuellement concentré, à de rares exceptions près, au Centre informatique de l’État, selon un antique modèle. 

Le pouvoir devra sans doute s’expliquer publiquement sur sa vision d’avenir d’un système informatique, actuellement hypercentralisé au niveau du Centre informatique de l’État et qui fonctionne dans un environnement SAP, sans doute mieux adapté au monde de l’entreprise qu’à celui de la fonction publique. C’est d’ailleurs la raison qui a poussé les administrations fiscales (Douanes et Enregistrement) dans les bras de SAP sans avoir engager au préalable une vraie réflexion sur leurs besoins ni effectué de soumission publique.

Faut-il déjà troquer SAP mis en place au niveau de l’État pour le passage à l’an 2000 et l’introduction de nouvelles normes comptables contre un système mieux adapté aux besoins de l’administration ? La coûteuse ex­périence Paperless aura eu au moins le mérite de mettre le doigt sur l’insuffisance de l’outillage de l’État luxembourgeois en compétences informatiques et du caractère obsolète, à l’heure des serveurs et des ordinateurs portables, de la centralisation telle qu’elle est actuellement pratiquée au niveau du CIE.

Véronique Poujol
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