Les États-Unis posent leurs conditions sur le jeu fiscal international. Le petit Luxembourg espère passer entre les gouttes

Size matters

d'Lëtzebuerger Land du 16.04.2021

Zeitgeist « The time has come to level the playing field », professe l’administration Biden/Harris dans une présentation envoyée la semaine dernière aux délégations membres de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économique). Le fraîchement élu président des États-Unis, Joe Biden, et sa vice-présidente, Kamala Harris, y sonnent le glas de la concurrence fiscale à tout crin, la fin d’une croyance néo-libérale, ni plus ni moins. Constatant que seuls 7,8 pour cent des bénéfices des multinationales américaines se dirigent vers l’impôt fédéral et que le transfert de profits lui coûte cent milliards de dollars par an, dont deux tiers à cause de ses plus grandes entreprises internationales, l’Oncle Sam impose à ces dernières une taxation de 21 pour cent sur leurs bénéfices réalisés à l’étranger et propose aux 37 membres de l’OCDE (les pays riches en somme) de suivre nationalement cette voie de l’impôt minimal. Pierre Gramegna, ministre des Finances du Luxembourg qui a résolument adopté la doctrine « des mêmes règles pour tous » (avant qu’on n’avance plus loin, nous), acquiesce. « We need to break the mold of many muntinationals trying to reduce their taxation close to zero. Luxembourg is very pleased that this discussion is taking place. We need a level playing field. We support that », renchérit-il auprès de l’agence Bloomberg qui lui a tendu le micro au lendemain de l’annonce le 8 avril du Made in America Tax Plan. Le plan prévoit de ramener le taux d’imposition des sociétés sur le sol américain à 28 pour cent (au lieu de 21 aujourd’hui), plus qu’un symbole (voir édito page 4). « We wish to end the race to the bottom over multinational corporate taxation and establish a tax architecture in which countries work together towards more equitable growth, innovation and prosperity », écrit le Treasury, administration des Finances dirigée par l’ancienne banquière centrale Janet Yellen. Dans les pays de l’OCDE, le taux moyen nominal de l’impôt sur les sociétés est passé de 32,2 pour cent en 2000 à 23,3 pour cent en 2020.

L’objectif premier du plan américain est officiellement de rassembler suffisamment de fonds pour financer des investissements déterminants. Le second est de bâtir un système fiscal plus juste qui récompense le travail. « In recent decades, the share of national income derived from labor has declined relative to that derived from capital ». Et pas qu’un peu. L’imposition du travail rapporte 85 pour cent des recettes fédérales en 2019 (contre cinquante pour cent en 1950), les entreprises sept pour cent. L’administration américaine constate en outre dans cette tendance un vecteur de creusement des inégalités. (Les revenus des capitaux sont mécaniquement captés par les plus riches et les exonérations fiscales sont disproportionnellement dirigées vers le capital par rapport au travail.) Le sentiment d’injustice fiscale progresse face au constat que (et c’est aussi le fait d’anciennes réglementations américaines pour exporter les services des champions nationaux), « more U.S. profits are housed in tiny tax havens than in the major economies of China, India, Japan, France, Canada, and Germany combined », selon les termes du plan Biden/Harris.

Napalm Aux yeux de l’Oncle Sam, le Luxembourg, qui a fait de l’optimisation fiscale des grandes entreprises l’une de ses lignes d’affaires, compte parmi ces paradis fiscaux. L’appellation colle à la peau du Grand-Duché depuis plus d’un demi-siècle, notamment pour les holdings qui y fleurissent depuis 1929. En 1968 dans Les Paradis fiscaux, le journaliste Alain Vernay ne classe pas le Luxembourg aux côtés des Tanger, Monaco, Monrovia, Beyrouth, Hong Kong, Macao, Vaduz, Genève ou Zurich. « Mais s’il fallait tendre les filets moins haut et à plus petites mailles, il resterait à saisir des paradis fiscaux spécialisés », et le journaliste de citer le Luxembourg dans une sous-partie titrée « La grande-duchesse a des holdings ». Alain Vernay se réfère au prince Charles, frère du Grand-Duc (Jean, ndlr), qui a épousé en mars 1967 Miss Joan Douglas Dillon, fille de l’ancien ambassadeur à Paris, puis secrétaire au Trésor du président Kennedy. « Entre 1951 et la fin de 1965, dix compagnies américaines, des cigarettes Lorillard à Monsanto et Dupont de Nemours, ont implanté des usines dans le Grand-Duché, attirées par la stabilité de la main d’œuvre et son manque d’intérêt total pour la politique. » Au-delà de la substance de ces entreprises, l’auteur voit aussi un intérêt particulier à l’établissement au Luxembourg pour sa société holding « au milliard », soit au capital minimum de vingt millions de dollars « exemptée de la taxe d’abonnement et ne payant qu’à des taux rapidement dégressifs le droit d’apport ». Puis il y a le marché des euro-obligations, la dette cotée à la Bourse de Luxembourg et libellée en dollars. Quand le président Lyndon Johnson a, en 1965, limité les mouvements des fonds américains pour financer leurs filiales européennes, les entreprises US se sont empressées de créer des holdings au Grand-Duché « afin de solliciter des fonds que leur législation, dans ces conditions, leur permet d’utiliser n’importe où (sans passer par une société créée au Delaware) », détaille Alain Vernay. (Lequel, en 1968, se risque à un pronostic : « Dans la mesure où la Suisse peut prouver qu’elle reste le principal maître à danser du carrousel international de capitaux, le rôle du Luxembourg risque de s’affaiblir sensiblement à moins que son gouvernement n’invente des possibilités d’évasion nouvelles en faveur des investisseurs de la Communauté économique européenne. »)

Dans son premier rapport d’évaluation L’évasion et la fraude fiscales internationales en 1987, l’OCDE couvre d’un voile pudique l’existence de « paradis fiscaux » au sein de la Communauté européenne et cible exclusivement les juridictions exotiques. L’organisation internationale n’ignore alors rien des recettes employées pour évader l’impôt, notamment le recours « abusif » au secret bancaire. Dans son Guide des paradis fiscaux (1992), le consultant fiscal et écrivain Édouard Chambost considère le Grand-Duché comme un « paradis fiscal BCBG » destiné à ces sociétés holdings. L’auteur, qui explique avoir envoyé sa clientèle au Grand-Duché, relève notamment des ressources hôtelières en voie d’amélioration avec la « création de deux hôtels internationaux, l’un à côté de l’aéroport et l’autre (le Royal) (…) sur les Champs-Elysées bancaires locaux ». « Il n’y a toutefois pas de palace au Luxembourg », regrette-t-il dans ce guide réédité huit fois… Pas de TGV ni de liaison directe avec wagon-restaurant : « le voyageur fiscal (sic, qui vient entre autres récupérer les coupons potentiellement attachés aux euro-obligations, ndlr) qui emprunte le train en est réduit à apporter son panier repas, ce qui, pour une place financière, manque singulièrement de standing. » Mais la stabilité économique et politique du Grand-Duché est jugée « remarquable », notable aussi par « l’absence rituelle de toute grève depuis la dernière guerre », écrit l’auteur français. Le régime des holdings companies a fait le succès de la place luxembourgeoise, conclut-il.

Past vs present Aujourd’hui pour l’économiste Gabriel Zucman, disciple de Thomas Piketty, l’enjeu majeur de la réforme fiscale américaine n’est pas budgétaire : les taux d’intérêt sont faibles, la dette publique n’est pas un problème à l’heure actuelle. « Il s’agit de réconcilier la mondialisation et la justice fiscale. Avec un accord international sur un impôt minimum élevé pour les profits des multinationales, le modèle des paradis fiscaux deviendrait caduque. Une nouvelle forme de mondialisation débuterait », commente Gabriel Zucman dans un échange avec le Land. « Si les autres pays se mettaient à policer leurs multinationales de la même façon, il n’y aurait plus aucun intérêt pour les entreprises à enregistrer leurs bénéfices dans les paradis fiscaux — qui, logiquement, se mettraient donc à augmenter leurs propres taux. Une course au mieux disant fiscal s’enclencherait », explique le chercheur. « Les États-Unis font d’un accord international sur cette question une priorité et sont prêts à utiliser des mesures de rétorsion pour pénaliser les paradis fiscaux qui refuseraient de rejoindre un accord de cette nature », complète encore Gabriel Zucman qui compare l’initiative à celle entreprise en 2010 avec Fatca (Foreign Account Tax Compliance Act). Cette législation avait accéléré la disparition du secret bancaire en instaurant un échange automatique d’informations fiscales (dont l’Oncle Sam s’exclut toutefois puisque l’IRS ne communique rien). « Le fait que des États étrangers puissent par particularité culturelle considérer la lutte contre la fraude fiscale comme n’étant pas un objectif politique de premier ordre n’intéresse pas les États-Unis », avait écrit en 2013 l’avocat Patrick Kinsch pour fustiger le déni et l’obscurantisme de place (pour sa synthèse du colloque intitulé « L’impérialisme juridique », l’auteur avait ajouté un point d’interrogation).

« Steueroasen in Gefahr » titre le Wort en une lundi avec en photo Janet Yellen. « Natürlich ist es richtig, dass Luxemburg ein wichtiger Akteur in der internationalen Steuerplanung von Konzernen ist », lâche Werner Haslehner, professeur en droit fiscal international à l’Université du Luxembourg. Mais « le diable est dans le détail » et l’universitaire veut savoir ce qui sera exactement taxable et, par capillarité, quels amortissements seront autorisés. « Le taux d’imposition des sociétés c’est une chose. L’abattement en est une autre. Et Beps n’a pas uniformisé tous les abattements, harmonisé, mais pas uniformisé », commente un diplomate haut-gradé qui poursuit : « Pierre Gramegna est suffisamment malin pour ne pas s’opposer d’emblée à ces idées. Dans les discussions et dans le détail, il y a toujours moyen de tirer son épingle du jeu. » D’aucuns voient surtout dans la mesure américaine de taxation minimale de ses entreprises, une pierre dans le jardin de l’Irlande, où le taux  d’imposition des sociétés s’établit à 12,5 pour cent et où ont atterri bon nombre de sociétés américaines de l’internet. La réforme américaine prévoit une collecte du déficit fiscal, un mécanisme expliqué dans The Triumph of Injustice  (Zucman et Saez, 2019) en vertu duquel l’Internal Revenue Service récupère la différence non prélevée par un fisc étranger, en l’espèce 8,5 pour cent des bénéfices, de l’argent laissé sur la table, selon la métaphore de Gabriel Zucman. Voilà pour la mesure unilatérale décrétée le 8 avril.

Big Sam Dans le cadre des discussions à l’OCDE, le nouveau gouvernement américain veut aller vite. Il élargit d’abord le périmètre de l’imposition visée par le premier pilier de la réforme pilotée par l’OCDE (dite inclusive framework), à savoir la taxe dite numérique, pour ne pas donner l’impression qu’elle vise exclusivement les Gafa (Google, Amazon, Facebook et Apple). L’idée sous-jacente ? Les méchants, ce sont les paradis fiscaux. Nous sommes les gentils. Est écrit en gras dans la présentation envoyée aux délégations de l’OCDE : « The United States cannot accept any result that is discriminatory towards U.S. firms » de même que « Simplification is highly desirable ». Aussi, pour minimiser toute discrimination subjective du périmètre et accéder rapidement à un accord, l’administration Biden/Harris propose de cibler un top cent des multinationales les plus rentables, quel que soit leur secteur d’activité ou leur origine, de Louis Vuitton à Daimler en passant par Airbnb voilà le nouveau périmètre de la taxe numérique. La proposition américaine sabre dans les négociations passées, mais gardent certains principes associés (comme le nexus, soit la définition d’un chiffre d’affaires imposable à un marché et non pas au lieu du siège), l’apanage des grands. Parmi les entreprises ciblées au Grand-Duché, Amazon vient rapidement à l’esprit avec ses plus de 2 000 employés au Kirchberg. Son départ serait une catastrophe industrielle, moins en termes d’impôt sur les sociétés qu’en cotisations sociales et qu’en termes symboliques. Mais après avoir été pris la main dans le pot de miel avec Luxleaks (novembre 2014), le leader mondial de la vente par correspondance a revu son organisation européenne et sa structure de profits pour attribuer sa juste part d’impôts aux États-marchés concernés, ce parallèlement à un changement du régime de TVA (perçue depuis 2015 dans le pays du client et non de la facturation). Amazon a entretemps étoffé ses effectifs et, la semaine passée, son patron Jeff Bezos a soutenu l’initiative fiscale de Biden. Mais c’est plus flou dans le magma des holdings et soparfis, qui en 2018 (selon les dernières données publiées par le Conseil économique et social), rapportaient autour de 600 millions d’euros à l’État, soit la plus grosse contribution en recettes fiscales de la part des personnes morales avec les banques. Quarante pour cent des multinationales stigmatisées dans le scandale Luxleaks ont quitté le Grand-Duché depuis 2014, relève Le Monde dans le cadre de son enquête Openlux. Les mécanismes de transparence (directives sur la coopération administrative 1 à 6 ou registre des bénéficiaires économiques) et les mesures de lutte contre l’optimisation fiscale agressive (plan Beps de l’OCDE matérialisé par des directives comme Atad) ont fait reculer le offshore hardcore.

Le plan Biden menace-t-il le reste de la manne ? « In terms of taxation, size matters but there is no one-size-fits-all solution », avait tweeté Pierre Gramegna en novembre 2020 dans le cadre du débat sur l’imposition des multinationales après une intervention dans le cours assuré par Pascal Saint-Amans à Sciences-Po. Face à la journaliste de Bloomberg la semaine passée, le même ministre des Finances assure que le level playing field rendra d’autres critères comme le AAA ou la prédictibilité plus pertinents. Il complète : « Some European countries, for example small open economies like the Benelux countries, Scandinavian countries, Ireland, have specific considerations to value and to put forward that need to be taken into consideration ». Voilà la marge de manœuvre dont bénéficie le Grand-Duché où le taux d’imposition (affiché) des sociétés s’établit, rappelons-le, autour de 25 pour cent… donc au-dessus du pallier de 21 pour cent américains. Reste à discuter l’assiette. Le taux effectivement payé par ces holdings est souvent dérisoire. Selon les principes déjà retenus à l’OCDE dans le cadre du deuxième pilier, l’impôt minimal sur les sociétés, un certain nombre de structures comme les fonds d’investissement sont écartées. Des paliers, en termes de taille par exemple (ceux du country by country reporting, donc qui concerne les firmes internationales dont le chiffre d’affaires est supérieur à 750 millions d’euros, etc.) sont retenus. « Seules les sociétés commerciales sont visées », confirme au Land ce mercredi Monsieur Fiscalité à l’OCDE, Pascal Saint-Amans. Les discussions pourraient s’éterniser sur ces points. 

Il n’en reste pas moins que la marche vers la fin de la bataille fiscale débridée est lancée. Sur France Inter mardi, l’économiste Daniel Cohen relève que « pour l’Europe c’est une leçon d’humilité incroyable », elle qui peine « à lutter contre le dumping fiscal de l’Irlande ou du Luxembourg ». Dans leur article « La compétitivité fiscale du Luxembourg » (Droit fiscal luxembourgeois, 2008) Marie Laffont et Marc Schmitz notent qu’en 1975, la Commission européenne avait proposé un alignement des États membres sur l’imposition des entreprises entre 45 et 55 pour cent.  Depuis 2001, Bruxelles espère voir imposée l’Assiette commune consolidée pour l’impôt des sociétés (Accis). Vingt ans donc. Tous ces projets sont restés lettre morte..

Pierre Sorlut
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