Conseil Ecofin

Non, no, njet

d'Lëtzebuerger Land du 28.11.2002

Une chose est sûre: Jean-Claude Juncker sera de mauvaise humeur mardi soir. Soit, le dossier de l’harmonisation fiscale sera bloqué, et «Monsieur Europe» aura été «Monsieur Njet», un rôle qu’il n’apprécie du tout. Soit, le dossier «Feira» sera passé. Dans ce cas, Juncker aura fait des concessions qu’il aura du mal à vendre à un pays dont l’économie est en stagnation. Mais dans tous les cas, le Premier ministre aura passé sa journée à défendre, au nom de l’«intérêt supérieur de la Nation», les banquiers de la place financière. Et qu’il ne les apprécie pas plus qu’eux ne l’aiment, n’est pas un secret. Mais: rarement n’auront-ils eu plus besoin les uns des autres qu’en cette fin 2002.
Mardi, 3 décembre, verra se concrétiser un rendez-vous pris il y a deux ans. En novembre 2000, les ministres des Finances de l’Union européenne avaient tracé la route à suivre pour mettre en musique le fameux compromis de Feira, du nom de la ville portugaise où s’est réuni, en juin 2000, le Conseil européen. À la surprise (mal digérée) des milieux bancaires grand-ducaux, le Luxembourg avait alors accepté de lever en 2010 son secret bancaire. Une importante condition était toutefois incluse dans l’accord: les principales places financières européennes en dehors de l’UE ainsi que les États-Unis devront en faire de même.
La Commission européenne a jusqu’à la fin de l’année pour recueillir des promesses en ce sens – notamment auprès des Suisses et des Américains. Si mardi les ministres des Finances constataient, à l’unanimité, que tel était le cas, ils adopteraient une directive instaurant dès l’année prochaine un échange d’informations automatique entre les administrations fiscales sur les revenus de capitaux des citoyens européens. Le Luxembourg, comme l’Autriche et la Belgique, prélèvera dans une phase transitoire de sept ans une retenue à la source, sans levée du secret bancaire. Mais au plus tard en 2010, le Grand-Duché devrait lui aussi informer, par exemple, le fisc allemand des intérêts perçus par un client allemand auprès d’une banque luxembourgeoise. Cette option est aujourd’hui toutefois loin d’être certaine.
Le texte de la directive «visant à garantir une imposition effective, à l’intérieur de la Communauté, des revenus de l’épargne sous forme de paiements d’intérêts» existe depuis plus d’un an. Or, jusqu’ici aucun des pays tiers supposé y souscrire n’a suivi l’appel de l’Union européenne. Les discussions de la semaine prochaine risquent donc de tourner avant tout autour des notions «équivalent» et «identique».
Pour les Suisses, depuis des siècles les banquiers privés de l’Europe, la levée de leur secret bancaire par la voie d’un échange d’informations automatique était d’avance exclu. Frits Bolkestein, le commissaire européen en charge du dossier, s’est rapidement rendu à l’évidence que les Alpes resteront imprenables, même si on a réfléchi à voix haute sur de possibles sanctions. C’est alors qu’il a commencé à interpréter à sa manière ce que ces «mesures équivalentes» prévues par la directive pourraient signifier. Bolkestein a élaboré un plan en quatre points. Les pays tiers (États-Unis, Suisse, Liechtenstein, Monaco, Andorre et San Marino) devraient accepter a) d’introduire une retenue à la source; b) d’encourager les clients à accepter un échange d’informations sur une base volontaire; c) de revenir à des intervalles réguliers à la table de négociation pour revoir l’accord; et d) d’introduire un échange d’informations au moins dans les cas où il y a une demande expresse d’un pays européen.
La Suisse, la nation charnière dans ces négociations, a accepté les trois premiers points. Sur le dernier, la confédération s’est toutefois montrée intraitable. En matière d’«escroquerie fiscale», une notion juridique que connaît aussi le droit luxembourgeois, ce serait encore envisageable, mais en matière de «simple» fraude fiscale, pas question. La position des autres pays européens hors UE est similaire. Les États-Unis ne se sont engagés à rien, mais la Commission européenne estime au moins, qu’en ce qui concerne la philosophie générale, un accord serait possible.
Ce sont ces conclusions, clairement en retrait par rapport aux attentes, que Frits Bolkestein présentera aux ministres des Finances mardi. Il laissera ensuite à ces derniers le soin de juger s’il s’agit de mesures «équivalentes». En ce qui concerne Jean-Claude Juncker, la réponse est déjà connue. Dès Feira, il avait fait noter dans le texte du compromis qu’à ses yeux «équivalent» ne peut signifier autre chose qu’«identique». En clair, le Luxembourg ne lèvera pas son secret bancaire si les autres n’en font pas exactement de même. Le Grand-Duché ne sera a priori pas seul à partager ces vues. Il sera à coup sûr soutenu par l’Autriche, un autre pays à secret bancaire, et probablement par la Belgique. Le Royaume-Uni devrait aussi voir les choses de la même manière, bien que les motivations du gouvernement britannique sont diamétralement opposées à celles des autres.
Jusque là, tout se déroule en fait comme prévu dès le début par Jean-Claude Juncker. C’était en effet en automne 1997, sous présidence luxembourgeoise, que l’Union européenne a remis la question de l’harmonisation fiscale sur le métier. Juncker prenait ainsi l’initiative dans un dossier qui était venu à un arrêt brutal en 1989, quand le Premier ministre d’alors, Jacques Santer, avait posé son veto contre une première tentative d’introduire une retenue à la source au Luxembourg. D’une part en raison de l’énorme pression extérieure sur le Luxembourg dans ce domaine, mais aussi parce que fondamentalement il est d’avis qu’il faut assurer une imposition minimale des revenus de capitaux, Juncker voulait débloquer ce dossier.
Sa proposition à l’époque est connue sous la notion de «coexistance».Elle prévoyait que les pays européens peuvent choisir entre d’un côté une retenue à la source (avec maintien du secret bancaire) et de l’autre un échange d’informations (impliquant de facto une levée du secret bancaire). Juncker visait ainsi à accommoder à la fois ses propres intérêts nationaux et ceux du Royaume-Uni, opposé à une retenue à la source. Londres craint que l’émission d’obligations internationales à la City pourrait souffrir de ce nouvel impôt. Or, depuis qu’elle a le petit doigt, la perfide d’Albion veut tout le bras. Ayant prouvé à maintes reprises qu’il n’est point nécessaire d’avoir de secret bancaire pour être de tous les coups foireux du monde financier, Londres a découvert que cette directive pourrait être une excellente occasion pour se servir sur le marché du private banking couvert par la Suisse et le Luxembourg. D’autant plus qu’on ne voit aucune nécessité d’inclure les fameux trusts dans le champs de l’échange d’informations. Le Royaume-Uni a donc retenu son souffle jusqu’à ce que ses partenaires cèdent. Ce qui décrit ce qui s’est passé à Feira.
Exaspéré, le Luxembourg y a donc plié sans pour autant changer de «tactique», comme dirait Jacques Poos. L’idée était banale. Nous disons oui si les Suisses disent oui; les Suisses refuseront; et on reviendra à la case départ: le modèle de coexistence. Dans les grandes lignes, cette approche a jusqu’ici réussi au Grand-Duché. Frits Bolkestein aurait d’ailleurs tendance à suivre aussi cette voie – moins par conviction toutefois que par pragmatisme – et en veut aux Britanniques pour leur opposition. Mais, il y a aussi des petits couacs.
La dernière offre des Suisses à l’Union européenne prévoit ainsi une retenue à la source à hauteur de 35 pour cent des intérêts perçus par le client. Une telle taxe existe en fait déjà en Suisse, même si leur modèle est beaucoup plus facilement contournable que celui proposé par l’UE. Or, la directive européenne ne prévoit, après une phase transitoire à quinze pour cent, qu’un impôt à vingt pour cent. L’affaire risque donc de devenir beaucoup plus chère que prévu pour la place financière grand-ducale.
L’option favorie des négociateurs luxembourgeois était jusqu’ici que les ministres des Finances constatent mardi l’échec des négociations avec les pays tiers et adoptent la directive comme prévu, mais en éliminant la date butoir de 2010 pour l’abandon de la retenue à la source en faveur de l’échange d’informations. En 2007, on pourrait toujours rouvrir le dossier. Mais avec la multiplication des facteurs, options et propositions beaucoup d’autres scénarios sont devenus possibles.
Le plus difficile à juger reste la position britannique. Quel est le but réel de Gordon Brown? Veut-il a tout prix un échange d’informations? Est-il prêt à accepter néanmoins la coexistence? Où vise-t-il tout simplement à faire capoter l’ensemble, l’UE n’ayant de toute façon, à ses yeux, aucun droit de regard sur la fiscalité? La question de l’application de la directive aux territoires de Jersey et Guernesey reste ainsi toujours sans réponse de la part des Britanniques. En attendant que le voile se lève, Brown fait en tout cas feu de tout bois. La lutte contre le blanchiment, la guerre contre le terrorisme voire – pour un ministre de Sa Majesté, il n’a vraiment pas peur du ridicule – la morale servent à soutenir sa position.
En fait, le dossier des revenus d’épargne a depuis longtemps quitté les sphères d’un débat technique ou du moins serein. Chaque État, le Luxembourg compris, cherche – et trouve – les arguments qui soutiennent le mieux ses intérêts. Et vue la faible conjoncture, les déficits budgétaires et les crises dans le secteur bancaire, au Grand-Duché comme dans les autres pays européens, personne ne peut se permettre à lâcher trop de lest.
Toutes les options restent donc possibles, mardi: un blocage complet, l’introduction d’une retenue à la source de 35 pour cent en 2010 ou encore le modèle prévu dans la proposition de directive. Il est d’ailleurs loin d’être gagné qu’une décision définitive sera prise dès la semaine prochaine. Frits Bolkestein s’oppose certes à ce que ce dossier soit porté devant les chefs de gouvernement du Conseil européen, mais une deuxième réunion «Écofin» avant ou après le sommet de Copenhague (dédié à l’élargissement) reste possible voire probable.
Un autre élément à ne pas perdre de vue est celui du «paquet fiscal». Depuis 1997, le sort de la question des revenus d’épargne est lié à celui de la fiscalité des entreprises. Mardi, le conseil «Écofin» devra donc aussi se prononcer sur le dernier rapport du groupe de travail dit Primarolo. Et dans ce dossier là, il y a beaucoup d’autres États membres que le Luxembourg qui ont quelque chose à perdre.
La réunion de mardi ne sera donc pas seulement une des plus décisives pour le Luxembourg, ou du moins l’avenir des activités de private banking sur sa place financière, mais aussi une des plus captivantes et des plus ouvertes. Sauf que, peu importe le résultat, Jean-Claude Juncker en sortira de mauvaise humeur.

Jean-Lou Siweck
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