Les objectifs à valeur constitutionnelle : vers un développement des droits fondamentaux

« Obligations de moyens »

d'Lëtzebuerger Land vom 24.12.2021

Parmi les nouveautés prévues par la révision constitutionnelle (proposition de révision n°7755) figure l’extension et la réécriture partielle du chapitre consacré aux droits et libertés. Par rapport aux droits et libertés fondamentaux déclarés et protégés par certaines conventions internationales, la liste des droits fondamentaux énoncés par notre Constitution actuelle reste peu ambitieuse et assez sommaire. Elle prend sa source dans la Constitution belge de 1831 et reflète pour l’essentiel les valeurs de l’État libéral du XIXe siècle. Ce n’est qu’en 1948 qu’un certain nombre de droits nouveaux de la deuxième génération ont été intégrés à l’article 11. Il s’agit de dispositions relatives aux droits naturels de la personne et de la famille, au droit au travail, aux libertés syndicales, au repos des travailleurs, à la sécurité sociale et à la protection de la santé. Sont encore garanties la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que l’exercice des professions libérales et du travail agricole. Parfois ces droits sont mutés en obligations attribuées à l’État respectivement au législateur.

Dans notre Constitution en vigueur, la limite entre les droits subjectifs et les droits objectifs ou les missions assignées l’État sont floues. Par la suite, les révisions constitutionnelles n’ont été que ponctuelles. En 1994, la voie pour accorder des droits politiques à des non-Luxembourgeois a été ouverte. Étaient visées les élections européennes et les élections communales. En 1999, la protection de l’environnement humain et naturel et la protection des animaux ont été inscrites dans la Constitution en tant que valeurs dont la garantie incombe à l’État. L’égalité entre hommes et femmes a été consacrée en 2006, la protection de la vie privée en 2007.

Dans la première version de la grande révision constitutionnelle (document parlementaire n°6030), déposée le 21 avril 2009, les modifications apportées au texte en vigueur ont été peu nombreuses. C’est précisément cette frilosité des députés qui a donné lieu à des observations de la « Commission de Venise » du Conseil de l’Europe relayées par le Conseil d’État dans son avis du 6 juin 2012. Les conseillers d’État proposèrent de créer une section réservée aux « objectifs à valeur constitutionnelle » : « C’est-à-dire aux grands principes qui s’imposent à l’action de l’État mais qui n’introduisent pas de droit positif individuel à effet direct que le citoyen pourrait faire valoir en justice ».

La commission parlementaire a repris cette proposition du Conseil d’État et intégré une catégorie particulière de droits et libertés, celle des « objectifs à valeur constitutionnelle » dans le projet de la nouvelle Constitution. Dans le commentaire du rapport final (doc. parl. n°6030-27, p.28), il est rappelé que « les objectifs à valeur constitutionnelle n’introduisent pas de droit positif individuel à effet direct. Les conséquences juridiques liées à ces objectifs s’expliquent par leur utilisation par le législateur pour justifier des dérogations non excessives à des principes constitutionnels. Les objectifs à valeur constitutionnels peuvent donc étendre les pouvoirs du législateur en limitant l’application de certains principes constitutionnels. Les objectifs à valeur constitutionnelle ne s’imposent au seul législateur et non pas à l’administration qui ne peut être censurée par un objectif à valeur constitutionnelle dans l’application d’une disposition législative ».

C’est cette interprétation qui a servi de prétexte à une polémique politique, déclenchée à l’occasion du récent débat autour du référendum sur les révisions constitutionnelles, au sujet des limitations admissibles aux droits et libertés et une soi-disante « politisation » de la Constitution. Pour pouvoir se faire une idée exacte sur le bien-fondé de ces critiques, il importe de tenir compte d’un certain nombre de faits juridiques que les esprits polémistes ont tendance de passer sous silence.

1) Notre Constitution contient déjà à l’heure actuelle un certain nombre de dispositions qui, de par leur formulation, peuvent être considérées non pas comme des droits ou libertés individuels justiciables, mais comme des missions que la Constitution assigne à l’État ou au législateur. Tel est notamment le cas pour la protection de l’environnement et la protection des animaux. À vrai dire, il ne s’agit donc pas d’une catégorie nouvelle qui serait inconnue de notre droit constitutionnel.

2) La plupart des Constitutions modernes connaissent cette catégorie de droits programmatiques qui assignent à l’État un objectif à atteindre au moyen de mesures positives qu’il lui appartient d’adopter. Cette tendance est surtout très développée dans les États qui sont sorties d’une période dictatoriale pendant laquelle les droits et libertés étaient bafouées. Ainsi les constitutions espagnole et portugaise contiennent un grand nombre de dispositions relatives aux droits et devoirs économiques, sociaux et culturels qui peuvent être qualifiées de droits-missions. En France, c’est le Conseil constitutionnel qui, depuis un arrêt du 27 juillet 1982, a forgé et consacré les objectifs à valeur constitutionnelle. Dans une décision du 31 janvier 2020, le juge constitutionnel français a retenu comme objectif à valeur constitutionnelle la protection de l’environnement, « patrimoine commun des êtres humains ». Loin de constituer une exception à une tendance constitutionnelle générale, l’introduction d’objectifs à valeur constitutionnelle se fait donc couramment sur le plan international. Son but n’est pas de réduire des droits et libertés, mais de les rendre effectifs voire d’en introduire de nouveaux sans leur donner toutefois la qualité de droits subjectifs justiciables.

3) Ainsi, environ la moitié de ces objectifs à valeur constitutionnelle prévus dans la proposition de révision ne sont pas directement d’origine parlementaire ou le résultat de suggestions du Conseil d’État, mais le résultat de la participation citoyenne initiée par la Chambre des députés en 2015/2016 à travers le site ärvirschléi.lu et discutés lors d’un hearing public. C’est donc sur la base des propositions émanant de la population que le Parlement a retenu des textes, plus tard repris dans la proposition de révision n°7755. Ces propositions assignent l’État à veiller à renforcer les droits et le bien-être des enfants, à reconnaître aux animaux un statut protecteur particulier, à garantir l’accès à la culture, à promouvoir la liberté de la recherche scientifique et à garantir le dialogue social.

4) Derrière ces objectifs politiques, qui sont le reflet de l’intérêt général et de la lutte contre des inégalités, se cachent évidemment des droits et libertés à promouvoir, mais formulés comme obligations de l’État et non comme droits individuels invocables directement en justice. Si la Constitution a un caractère juridique et se situe au sommet de la hiérarchie nationale des normes, uniquement supplantée par le droit international, elle constitue évidemment aussi le reflet de choix politiques, qu’il s’agisse des règles relatives aux institutions ou des droits et libertés. Voir dans les seuls objectifs à valeur constitutionnelle les signes d’une politisation (dangereuse) n’a pas de sens. Monarchie ou République, c’est un choix politique. Le contenu des relations entre le gouvernement et le Parlement, cela relève du choix politique. L’affirmation de l’indépendance de la magistrature debout et assise, c’est évidemment un choix politique, tout comme l’est la liste des droits et libertés inscrite dans la Constitution. On peut ne pas être d’accord avec l’un ou l’autre choix politique qui se reflète dans le texte de la Constitution, mais il est ridicule de feindre de nier la dimension politique de tout texte constitutionnel.

5) À l’exception de quelques droits fondamentaux (dignité de l’homme, interdiction de la torture, liberté de pensée, …) tous les autres droits et libertés énoncés par des conventions internationales et les constitutions n’ont pas de caractère absolu. Ils peuvent, sous certaines conditions, être restreints. En cas de contrariétés, il faut concilier les différents droits et libertés en cause. C’est une jurisprudence constante tant des juridictions constitutionnelles dans les États démocratique que des organes juridictionnels chargés de contrôler l’application correcte des conventions internationales en matière de droits et libertés. Parfois cette règle d’or se trouve même explicitement ancrée dans les textes.

Notre Constitution actuelle prévoit à différents endroits à la suite de l’affirmation d’un droit ou d’une liberté que ceux-ci peuvent être limités par la loi, sans autre précision. Ainsi l’article 11 (3) de la Constitution actuelle dispose que « l’État garantit la protection de la vie privée, sauf les exceptions à fixer par la loi ». Ou encore l’article 26, qui garantit le droit d’association, « dans le respect des lois qui règlent l’exercice de ce droit, sans pouvoir le soumettre à une autorisation préalable ». Ces droits n’ont donc qu’un caractère relatif.

Or, comme l’a relevé pertinemment la Commission de Venise, toute clause de limitation des droits énoncés par la Constitution devrait pour le moins indiquer les conditions à respecter par toute autorité nationale, y compris le législateur dans le cadre des restrictions y apportées. Cette réflexion est à l’origine de l’introduction d’une clause dite « transversale » dans texte proposé qui s’inspire de différents textes internationaux et étrangers existants : « Toute limitation de l’exercice des libertés publiques doit respecter leur contenu essentiel. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires, dans une société démocratique, et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ». Il est évident que les objectifs à valeur constitutionnelle sont à considérer comme des objectifs d’intérêt général. Encore faut-il que la restriction de la liberté soit proportionnée par rapport au but recherché. Il s’agit d’une application fidèle de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg et de notre Cour constitutionnelle qui a, par ailleurs, consacré le principe de proportionnalité comme principe à valeur constitutionnelle (arrêt du 22 janvier 2021 n°00152).

C’est cette même technique de transparence que la commission parlementaire compétente a retenu pour la formulation du principe de l’égalité devant la loi. D’après la jurisprudence internationale, reprise par notre Cour constitutionnelle dans de nombreux arrêts (par exemple l’arrêt n°00163 du 26.2.2021), même si des personnes se trouvent dans des situations comparables, la loi peut prévoir une différence de traitement qui procède d’une disparité objective et qui est rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but. Ces précisions vont être intégrées dans la Constitution. Elles ne constituent pas une régression par rapport au droit actuel, mais une confirmation de l’état du droit sur cette question.

Considérer comme valeur constitutionnelle la nécessité de combattre le dérèglement climatique, reconnaître aux animaux la qualité d’« êtres vivants non humains dotés de sensibilité », promouvoir la protection du patrimoine culturel, garantir le droit au travail ou encore le droit au logement, cela me semble plus qu’un simple engagement de l’État envers lui-même ou qu’une « gesellschaftspolische Beglückungsverheissung », comme l’appelait l’ancien conseiller État Paul Schmit dans son interview avec le Land (12.11.2021).

La jurisprudence de notre Cour constitutionnelle admet tant la protection de l’environnement que la protection des animaux comme des valeurs constitutionnelles qu’elle prend d’ores et déjà en compte lorsqu’elle contrôle la constitutionnalité d’une loi (arrêt du 26.9.2007 n°00046, arrêt du 9.12.2016 n°00127). Le législateur ne saurait voter des lois manifestement contraires à ces valeurs ayant rang constitutionnel. Certains auteurs parlent même d’un effet « standstill » ou au moins d’une interdiction de régression manifeste par rapport à la protection existante (Joëlle Milquet, La Constitution belge, lignes & entrelignes, Bruxelles, 2004, page 87).

Il est encore admis que, dans l’interprétation des lois, de tels objectifs à valeur constitutionnelle soient utilisés par nos Cours et tribunaux, même s’il n’existe pas de pouvoir d’injonction à agir ou de sanction à l’encontre de l’État ou du législateur. La doctrine parle dans ce contexte, en utilisant une terminologie issue du droit contractuel, d’une obligation de moyens dans le chef de l’État et non pas d’une obligation de résultat.

Les objectifs à valeur constitutionnels possèdent un caractère normatif que ni le législateur ni les juges ne sauraient ignorer. Ils participent, tout comme l’énonciation de nouveaux droits subjectifs à effet direct et le travail jurisprudentiel en matière de violations des droits et libertés, à l’émergence d’une tendance, voire d’une obligation générale de promotion et de développement des droits fondamentaux dont on ne peut que se réjouir.

Alex Bodry est ancien ministre et député honoraire

Alex Bodry
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