Un sentiment d’inquiétude, voire d’angoisse peut gagner le lecteur au fil des 76 pages. Celles-ci se lisent comme une dystopie juridico-politique ; ou une « démarche d’anticipation institutionnelle », selon les auteurs. La cellule scientifique de la Chambre des députés a publié ce lundi les premiers résultats de son grand « stress test » de la démocratie luxembourgeoise. Ce volet inaugural (cinq autres suivront) se penche sur la Justice : « Le droit international est-il une garantie contre les dérives autoritaires ? » Les cours et tribunaux (notamment au Kirchberg et à Strasbourg) nous protégeront-ils des actions d’un Trump luxembourgeois ? Plutôt que d’un coup d’État spectaculaire, les trois juristes de la cellule scientifique Julie Kaprielian, Racha El Herfi et Marie Marty partent d’un scénario d’érosion « à bas bruit, en deçà du seuil de visibilité ». On pense aux récentes expériences illibérales en Hongrie (2010-2026) ou en Pologne (2015-2023) : attaques contre les ONG, harcèlement de minorités, révocation de magistrats, poursuites contre des journalistes, le tout au nom d’une légitimité majoritaire.
Alors commençons par la bonne nouvelle : Au Luxembourg, le droit international prime sur l’ensemble du droit national, y compris constitutionnel. Cette suprématie de la norme internationale, soulignent les autrices, est « solidement ancrée » tant dans la jurisprudence que dans le « consensus doctrinal ». (Elle n’est cependant pas expressément inscrite dans la Constitution de 2023.) Autre bonne nouvelle : La Cour constitutionnelle pourrait jouer « un rôle non négligeable dans la censure des lois portant atteinte aux droits fondamentaux ». Mais encore faudra-t-il que ces garanties soient opérationnelles. Le premier obstacle à franchir : Les justiciables, et surtout les plus vulnérables d’entre eux, devront oser saisir la justice, sans céder à la crainte de représailles, ni se laisser décourager par les coûts élevés et les longs délais. La cellule scientifique pointe une faiblesse : Le droit pour les associations de défendre un intérêt collectif devant la Justice est actuellement « extrêmement difficile » au Luxembourg.
En dernier ressort, beaucoup dépendra du courage des magistrats : « C’est l’indépendance effective des juges […] et moins l’architecture textuelle seule, qui conditionne la résistance du système à une dérive autoritaire », lit-on dans une des notes. Et dans une autre : « Les effets juridictionnels concrets de cette primauté [du droit international sur le droit national] peuvent demeurer limités lorsque le juge administratif adopte une lecture prudente, voire minimaliste, de son rôle dans la protection des droits fondamentaux ». Il y a ensuite le risque qu’un gouvernement autoritaire adopte une stratégie d’« épuisement judiciaire », posant sans cesse de nouveaux actes administratifs, qui resteraient en vigueur « jusqu’à ce que le juge intervienne à nouveau », écrit la cellule scientifique. Celle-ci identifie un autre talon d’Achille du côté de la magistrature debout. La Constitution de 2023 a maintenu « le droit du gouvernement d’arrêter des directives en politique pénale ». La cellule commente : « Ce levier constitutionnel permettrait à l’exécutif d’orienter l’action du parquet sans modifier formellement son statut ».
Mais il y aura toujours le Conseil d’État. C’est une des ironies de l’Histoire que cet ancien bastion de la réaction, créé en 1856 par le très « illibéral » Guillaume III, soit aujourd’hui analysé comme un rempart de la démocratie libérale. Les chercheuses de la Chambre y voient une institution qui « tempère ou freine l’action normative du législateur en faveur d’une meilleure protection des droits et libertés ». Or, les pouvoirs de la Haute Corporation sont limités. Au bout de trois mois, la majorité parlementaire peut passer outre les oppositions formelles. (Même si ce laps de temps pourrait permettre à la société civile de se mobiliser.) En tant que « maître des horloges », le Conseil d’État pourrait adopter une tactique plus discrète, en rendant ses avis très tardivement, voire pas du tout. Seulement voilà : Dans les cas d’urgence (« à apprécier dans les limites de la loi par le Grand-Duc »), le gouvernement peut se dispenser d’une telle consultation. Cette « urgence », note la cellule scientifique, « pourrait être invoquée de manière systématique par un gouvernement peu scrupuleux ». La composition de l’institution semble bénéficier d’une inertie protectrice, ses membres étant nommés pour douze ans. La cellule scientifique met en garde : Un potentiel potentat pourrait changer la loi sur l’organisation du Conseil d’État pour « anéantir ses remparts », voire le « capturer ». Il pourrait par exemple doubler le nombre de conseillers, puis nommer en masse « des personnes loyales ».
La Cour de Justice de l’Union européenne ? Si elle est une digue potentielle, « son initiative dépend largement de l’initiative de la Commission européenne ». Or, celle-ci défendra-t-elle toujours les mêmes valeurs, une fois que plusieurs États membres auront basculé du côté illibéral ? La Cour européenne des droits de l’Homme constitue une autre garantie de l’État de droit. Mais elle est d’ores et déjà attaquée par plusieurs pays de l’UE. En mai 2025, neuf chefs de gouvernement, emmenés par la Présidente du Conseil italien et la Première ministre danoise, ont publiquement critiqué la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, qui irait « trop loin » en matière de migration : « We should have more room nationally to decide ». La cellule scientifique y voit le symptôme de « la vulnérabilité structurelle d’un système dont la force repose, en dernière analyse, sur l’adhésion des États qui en sont les parties ».