Comment ArcelorMittal défend ses intérêts industriels en marge de la réforme du marché carbone européen

Les quotas dans l’État

d'Lëtzebuerger Land vom 06.01.2023

Accord historique Le 22 décembre dernier, le ministère de l’Environnement s’est félicité dans un communiqué d’un accord « historique ». Trois jours plus tôt, les États membres, la Commission et le Parlement de l’UE se sont entendus sur les grandes lignes de la réforme du système d’échange européen de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Cette réforme vise d’ici 2030 une réduction de 55 pour cent des émissions par rapport à 1990 (c’est le programme Fit for 55), une étape avant la neutralité carbone visée pour 2050. Pour rappel, l’ETS (Emissions Trading Scheme ou SEQE selon le sigle francophone) alloue depuis 2005 un certain nombre de droits de polluer aux industries européennes les plus énergivores et à l’origine de 45 pour cent des émissions sur le Vieux Continent. Le nombre de quotas diminue progressivement. Depuis lors, l’industrie européenne alerte sur le déclin de sa compétitivité-prix, à l’export, mais aussi sur le marché intérieur face à à la concurrence étrangère (réputée moins soumise à ces coûts), même si des quotas distribués gratuitement par les États limitent la facture. Il était question d’accélérer la fin de cette gratuité, pour 2032. Ce sera (graduellement) 2034, officiellement pour permettre à ces industries de décarboner leur production. « Cet accord permettra aux gros pollueurs de continuer à recevoir des milliards d’euros de quotas gratuits » pendant une décennie, a regretté d’emblée le réseau d’ONG environnementales Climate Action Network (dans une publication intitulée ETS negotiations: the EU puts industry protection over people and planet).

Les sidérurgistes réunis au sein d’Eurofer se montrent plutôt satisfaits de l’accord du 18 décembre. « We welcome the revised measures on steel benchmarks providing stronger incentives for the uptake of low-carbon technologies (…) while preserving the need for effective carbon leakage protection in the transition from the current technologies. This avoids abrupt disruptions in the regulatory framework when steel companies face massive investment needs », a fait savoir Axel Eggert, directeur général du lobby basé à Bruxelles. Les sidérurgistes bénéficieront de capitaux destinés aux investissements nécessaires à la production d’un acier vert. Pour juguler le risque de « fuite de carbone », (c’est à dire la production d’acier dans des pays tiers), l’Union européenne prévoit une taxe à l’importation pour l’acier sale. Ce mécanisme d’ajustement carbone aux frontières remplacera graduellement, entre 2026 et 2034, l’allocation gratuite de quotas par une taxation progressive des importations en provenance de pays tiers sans exigences comparables en matière de protection du climat.

Lobbying intensif Faut-il s’inquiéter face à un lobbyiste satisfait ? Au Luxembourg, ArcelorMittal (membre d’Eurofer) n’a pas ménagé ses peines ces derniers mois pour sensibiliser les décideurs aux problématiques énergétiques et écologiques auxquelles le groupe basé au Grand-Duché est confronté. Le jeune registre des entrevues des membres du gouvernement et de ses conseillers renseigne sur un chapelet de rencontres. Le CEO d’ArcelorMittal, Geert an Poelvoorde, s’est fendu d’une visite de courtoisie auprès du Premier ministre (DP) lors d’un passage dans la capitale le 12 mai, nous dit-on. La « refonte du système ETS » est inscrit dans les colonnes « position défendue » et « projet concerné ». Le sujet est encore évoqué la semaine suivante par Michel Wurth (président de la filiale luxembourgeoise et membre du conseil d’administration du groupe) et Pierre-Nicolas Werner (country manager d’ArcelorMittal), le 19, avec le chef de cabinet de Xavier Bettel, Jeff Feller. Ce dernier précise au Land qu’il s’agissait ici d’un item secondaire, que les représentants de l’entreprise n’ont mentionné que « brièvement » la réforme du marché des quotas carbone et « son importance pour le secteur industriel au Luxembourg ».
Cinq jours plus tard, le 24 mai, Xavier Bettel en reparle avec Lakshmi Mittal et son fils Aditya, principaux dirigeants et actionnaires, lors du sommet économique de Davos. Au registre public, le ministère d’État, pas directement impliqué sur le dossier selon ses termes, n’indique jamais en détail la position défendue par la firme. Seul le ministère de l’Environnement, dirigé par l’écologiste Joëlle Welfring, révèle pleinement l’objet du lobbying dans son rapport sur une entrevue le 27 juin avec les country head et manager d’ArcelorMittal, respectivement, Roland Bastian et Pierre-Nicolas Werner. Au sujet de l’ETS, « ArcelorMittal s’oppose à la suppression dès 2026 de quotas alloués gratuitement », renseigne le registre des entrevues. Pour ce qui concerne le Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), « ArcelorMittal se prononce en faveur du maintien des allocations gratuites le temps de voir CBAM fonctionner et être efficace ». Enfin, les représentants s’inquiètent de la « sécurisation des exports d’acier » en dehors de l’UE. Figure un dernier rendez-vous des dirigeants d’ArcelorMittal : le 25 juillet, chez Yuriko Backes. Michel Wurth, Roland Bastian et Pierre-Nicolas Werner y participent, mais aussi des profils plus opérationnels avec Valérie Massin, head of HR, et David Eisele, country tax director. La présentation des services de la ministre libérale est à nouveau sommaire : « Enjeu pour la sidérurgie des propositions de l’UE sur l’échange de quotas d’émission et l’ajustement carbone aux frontières ». ArcelorMittal est la seule entreprise à avoir évoqué la réforme de l’ETS auprès du gouvernement en 2022 selon le registre mis à jour le 23 décembre.

Sur Lobbymap, plateforme de référence pour le suivi des groupes de pression, ArcelorMittal est notée D+ dans le classement de l’implication en matière de politique climatique. Les meilleures notes (ici B+ à EDF) vont aux multinationales les plus impliquées pour respecter l’accord de Paris (Cop21). Les plus mal notées sont celles menant des campagnes contre le respect des critères. L’ONG souligne que, dans sa communication, le sidérurgiste soutient l’objectif de l’accord de Paris d’un réchauffement limité à 1,5°C par rapport à l’ère pré-industrielle. Mais l’association révèle qu’en novembre 2021, ArcelorMittal n’a soutenu aucune réforme du paquet Fit for 55 à l’exception du facteur de réduction linéaire, mais à partir de 2030. « The company signed several open letters in may and june 2022 advocating to the European Parliament to oppose ambitious proposals for an EU Emissions Trading System reform and a Carbon Border Adjustment Mechanism (...) suggesting they would further increase unilateral regulatory costs and harm the competitiveness of European industries », écrit Lobbymap.

Pas contents Invitée à réagir en ce début de mois de janvier, ArcelorMittal se méfie toujours de la hâte européenne à installer le mécanisme d’ajustement aux frontières alors que son efficacité n’est pas démontrée. La firme rappelle aussi que l’industrie européenne revendiquait une exonération de quotas CO2 pour les exportations en-dehors de l’UE, « car sinon les aciers européens auront toujours un désavantage compétitif sur le marché mondial ». Seule une mention vague à ce sujet figure dans l’accord de décembre. Cette semaine face au Land, Michel Wurth fait valoir que que le « problème de l’ETS » est aggravé par des coûts de l’énergie beaucoup plus élevés en Europe que dans le reste du monde. Les deux éléments poseraient de « graves problèmes de compétitivité à l’industrie sidérurgique européenne », notamment du point de vue des exportations dans le reste du monde. Le président d’ArcelorMittal (par ailleurs membre de la fondation d’Letzeburger Land) cite les palplanches de Belval et les grosses poutres de Differdange « traditionnellement » exportées hors d’Europe. « Ces marchés vont souffrir à l’avenir. Ce qui est dommageable pour nos usines. Nous avons logiquement exposé cette situation à des membres du gouvernement et à notre partenaire social, mais aussi rendu attentif à la position et aux propositions d’Eurofer », explique Michel Wurth. Celui qui siège au board aux côtés des Mittal remarque en sus que la production d’acier en Europe est celle qui s’est développée le moins par rapport aux autres régions du monde depuis la crise de 2008. L’Europe est passée de la condition d’exportateur net d’acier à celle d’importateur alors que « techniquement et du point de vue des émissions, la sidérurgie européenne est la plus performante et la plus innovatrice au monde », dit Michel Wurth. « Avec la réforme de l’ETS et à cause des effets de la guerre en Ukraine ce trend continuera et la sidérurgie européenne perdra des parts de marché à l’exportation. Elle sera donc confrontée dans quelques années à de nouvelles restructurations et à une nouvelle réduction des capacités en Europe », prédit-il encore. Très peu d’euphorie donc quant à l’accord du 18 décembre.

Idem à la Fedil (la Fédération de l’industrie luxembourgeoise) où l’on considère traditionnellement la politique gouvernementale plutôt pro-industrielle, notamment vis-à-vis de la sidérurgie. Un signe ? Un ancien ministre de l’Économie, Etienne Schneider, siège au conseil d’administration d’ArcelorMittal. Mais l’ETS n’est pas négocié au conseil Compétitivité où siègent les ministres en charge des politiques économiques. Il ne faut donc pas trop compter sur les ministres de l’Environnement pour veiller à la compétitivité des entreprises européennes, nous explique-t-on à l’organisation patronale. Le ministère de l’Environnement tempère d’ailleurs l’ardeur à défendre le dossier du champion national de l’acier. « Le Luxembourg s’est engagé aux côtés d’autres États membres pour assurer en priorité que les paramètres (le « cap » , le facteur linéaire de réduction…) du système ETS restent cohérents avec les objectifs climatiques tels qu’inscrits dans la loi européenne sur le climat, et que les mécanismes financiers sous l’ETS ne puissent financer que des projets véritablement durables, c’est-à-dire, dans ce contexte-ci, notamment exclure les projets basés sur les énergies fossiles », répondent les services de Joëlle Welfring au Land. En ce qui concerne la question des quotas gratuits pour l’industrie, le ministère salue « la validation par l’UE de l’approche (novatrice) de la mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières ». La prévisibilité offerte par l’agenda défini pour la sortie progressive des quotas d’émissions gratuits pour les secteurs soumis à la concurrence internationale est également soulignée : « Ainsi les entreprises concernées auront tous les éléments en main pour pouvoir planifier au mieux, respectivement accélérer, leurs investissements dans des technologies compatibles avec les objectifs climatiques et de faire le meilleur usage de ces quotas gratuits ». En novembre dernier, la Cour des comptes européenne, pas réputée pour son agressivité, avait critiqué l’allocation des quotas gratuits depuis l’introduction de l’ETS en 2005 (soit une centaine de milliards de dollars en valeur selon l’organisation WWF). Le recours à la méthode se justifiait, mais elle « aurait apporté de multiples avantages aux fins de la décarbonation, aux finances publiques et au fonctionnement du marché unique, si elle avait été mieux ciblée », écrivent les membres de la Cour des comptes depuis le Kirchberg.

Filet de sécurité Opportunément, le ministère de l’Économie a déposé le 28 avril dernier « un projet de loi instaurant un régime d’aides dans le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre » pour les grandes entreprises énergivores. L’accord politique sur le texte a été obtenu lors de la Tripartite de mars 2022 (signé par le patronat via l’UEL et deux syndicats, le LCGB et la CGFP) pour remédier aux surcoûts énergétiques liés à l’agression russe en Ukraine. Mais selon l’exposé des motifs, le texte législatif vise aussi à remplacer le précédent régime d’aides arrivé à échéance en 2020 et couvrir « une partie des coûts des émissions indirectes des entreprises appartenant à des secteurs et sous-secteurs identifiés par la Commission européenne pour les exercices 2021 à 2030. » Dans un avis cosigné par sa présidente Nora Back (aussi présidente de l’OGBL, syndicat qui n’a pas soutenu l’accord tripartite de mars 2022), la Chambre des salariés s’étonne que le projet de loi couvre une période si longue alors que la mesure est censée compenser « le choc inflationniste provoqué par l’envolée temporaire de prix énergétiques ». Dans son avis la CSL préconise une baisse progressive de l’intensité de l’aide et un engagement de l’entreprise sur le recours à l’énergie verte supérieur (ici trente pour cent) pour bénéficier des subventions. Elles peuvent s’élever jusqu’à cinquante millions d’euros par an. D’ailleurs, la CSL relève en outre que la même somme (soit un demi-milliard sur dix ans) est prévue dans la fiche financière alors que le nombre d’entreprises potentiellement intéressées n’est pas renseigné. Selon le rapport 2020 du ministère de l’Économie, seules quatre entreprises ont bénéficié de compensations de ce type. « Nous nous demandons si les bénéficiaires potentiels des aides financières correspondent vraiment aux entreprises qui se trouvent en difficulté à la suite de l’explosion des prix énergétiques et qui devraient être visées en première ligne par les aides étatiques ou s’il s’agit en réalité d’entreprises d’envergure, voire d’entreprises multinationales ayant réalisé des bénéfices importants en 2021 qui auraient tout à fait accès aux moyens financiers nécessaires pour résister à la crise économique », conclut la CSL.

ArcelorMittal a réalisé quinze milliards d’euros de profits en 2021 (alors que le prix de l’énergie avait explosé dès l’été). Le prix de l’acier a ensuite chuté, mais la firme a tout de même engrangé neuf milliards d’euros sur les trois premiers trimestres de 2022. La valeur de l’action a triplé depuis la reprise post-covid mi-2020 et s’est stabilisée malgré l’explosion des coûts énergétiques. L’actionnaire principal, la famille Mittal, ne s’inquiète d’ailleurs pas outre-mesure puisqu’un rachat d’actions a été décidé en Assemblée générale en mai 2022. Selon les prévisions d’allocations de quotas 2021-2025, ArcelorMittal doit recevoir un quart des quotas distribués par le gouvernement. C’est le second bénéficiaire après Cimalux (45 pour cent des allocations). Lors du vote de la loi à la Chambre, seules les députées Déi Lénk se sont opposées au texte « subventionnant le recours à l’énergie fossile » de multinationales pendant une décennie, selon les termes de Myriam Cecchetti. L’avis de la CSL a été ignoré sous la menace du carbon leakage. Le législateur a repris à son compte le risque de délocalisation de carbone agité par l’industrie européenne depuis le protocole de Kyoto. Les recherches académiques ont prouvé la pertinence de l’argument quand les pays en développement ne sont pas partie à l’accord environnemental international. Dans Carbon leakage risks in the post-Paris world (une publication du Umwelt Bundesamt de novembre 2019) les chercheurs Benjamin Görlach et Elizabeth Zelljadt soulignent que les pays émergents sont dorénavant soumis aux engagements pour le climat, sous une forme ou sous une autre. La délocalisation de la production d’acier n’est plus une aubaine pour le pays destinataire de l’investissement, il est aussi un fardeau : « The additional emissions make it harder for a country to achieve its own NDC targets, and will necessitate additional mitigation action », écrivent les auteurs.

Poids de l’Histoire Les publications gouvernementales n’offrent pas de lien de causalité entre la nouvelle loi sur les aides aux grandes entreprises énergivores et d’éventuelles rencontres entre des représentants d’ArcelorMittal. Aucune entrevue n’est recensée par le ministère de l’Économie. Une pluralité de mesures prises durant la quinzaine d’années de l’ère Mittal attestent que le sidérurgiste dispose d’un État dévoué à sa cause : reprise pour une centaine de millions d’euros du siège Avenue de la Liberté par la banque publique BCEE, soutien à l’investissement dans la décarbonation, mise à disposition (pour 75 ans) d’un terrain pour la construction du futur siège (pour 92 millions d’euros) ou encore cette loi qui procure un filet de sécurité à ArcelorMittal et à l’industrie manufacturière luxembourgeoise alors que celle-ci ne rapporte qu’un petit pour cent des recettes de l’IRC. La sidérurgie s’étiole. En vingt ans, le nombre de salariés chez ArcelorMittal Luxembourg a été divisé par deux, passant de 7 000 en 2003 à 3 500 aujourd’hui (soit 500 personnes de moins qu’Amazon et 500 de plus que PWC). Mais ArcelorMittal jouit d’un enracinement, datant de l’Arbed, dans les tissus économiques et sociaux nationaux. Le groupe sidérurgique est de facto un poids lourd du foncier, un acteur sur lequel l’État doit compter pour sa politique du logement. Et, plus important encore, un éventuel départ du groupe serait un désaveu considérable aux conséquences économiques et politiques certaines. Les vœux de pragmatisme formulés par le Premier ministre lors de ses interventions médiatiques en ce début d’année trouvent-là un potentiel de matérialisation.

Pierre Sorlut
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